Das Verdikt des Bundesverfassungsgerichts ist deutlich. "Eine globale und pauschale Überwachung lässt das Grundgesetz nicht zu", beschieden die Richterinnen und Richter des Ersten Senats in Karlsruhe. Zwar verboten sie dem Bundesnachrichtendienst nicht per se das Überwachen internationaler Datenströme. Sie zeigten dem BND jedoch klare Grenzen auf. 

Das Gesetz, auf dessen Grundlage der Dienst bislang in großem Stil Mails, Chats und Telefonate abfängt, erklärten sie für unvereinbar mit der Verfassung. Zwar muss der BND das Überwachen jetzt nicht umgehend einstellen. Doch bis spätestens Ende 2021 braucht es eine umfassende Neuregelung. 

Es ist eine heftige Rüge für die Bundesregierung und den BND, auch wenn ihre Vertreter am Dienstag versuchten, sich nicht allzu niedergeschlagen zu geben. Das Urteil wird weitreichende Änderungen nötig machen. Nicht zuletzt die Kontrolle des Geheimdienstes wird deutlich schärfer und effektiver sein müssen als bisher. 

Das Urteil fällt sieben Jahre nach den Enthüllungen von Edward Snowden, dem ehemaligen Mitarbeiter der US-amerikanischen National Security Agency (NSA) - und ohne ihn wäre es wohl nicht dazu gekommen.

Grundgesetz schützt auch Ausländer im Ausland

Bei der Aufarbeitung der NSA-Affäre nämlich hatte sich gezeigt, dass auch die Überwachungspraxis des BND jahrelang aus dem Ruder gelaufen war. Der Dienst hatte mit seinen Suchbegriffen ("Selektoren") auch Einrichtungen in der EU und in Nato-Partner-Ländern ausgespäht. Auslandsbüros von BBC und "New York Times" standen auf der Überwachungsliste. Und auch deutsche Unternehmen gerieten immer wieder in die Suchnetze des Dienstes. 

Die Bundesregierung reformierte im Jahr 2016 das BND-Gesetz, das Abhören von Zielen in der Europäischen Union wurde eingeschränkt und die internen Abläufe verbessert, damit möglichst keine Deutschen von der Überwachung erfasst werden. 

Doch all das reichte den Karlsruher Richtern nun nicht.

Denn jenseits der EU verfuhr der Geheimdienst weiter nach dem Grundsatz, den ein BND-Mitarbeiter einmal so formuliert hatte: Die Kommunikation von Ausländern im Ausland sei "zum Abschuss freigegeben". Das Grundgesetz, so die bisherige Überzeugung der Bundesregierung, gilt für sie nicht. 

Das sieht das Verfassungsgericht nun komplett anders.

Überall, wo der deutsche Staat handelt, sei er auch an das Grundgesetz gebunden - "unabhängig davon, an welchem Ort gegenüber wem", sagt Karlsruhe. Der prinzipielle Schutz vor heimlicher Überwachung der Kommunikation erstreckt sich somit auch auf Ausländer im Ausland. Gleiches gilt für die Pressefreiheit. 

Die sogenannte strategische Fernmeldeaufklärung im Ausland sei "in verhältnismäßiger Weise zu begrenzen", erklärte der Senatsvorsitzende Stephan Harbarth – der als Vize der Unionsfraktion im Bundestag selbst an dem Gesetz mitgewirkt hatte. Nun buchstabierte der Karlsruher Grundrechte-Senat mit ihm als neuem Vorsitzenden detailliert die Bedingungen aus, die erfüllt sein müssen, wenn der Staat in diese Grundrechte eingreifen will. 

So muss der Gesetzgeber – und am Ende der BND –  etwa dafür sorgen, dass "Vertraulichkeitsbeziehungen" bestmöglich geschützt werden. Und zwar nicht nur bei Deutschen, sondern auch wenn ein ausländischer Journalist am Hindukusch mit seinen Quellen chattet oder ein Rechtsanwalt am Horn von Afrika seinem Mandanten mailt. 

Das Verfassungsgericht macht in seinem Urteil auch deutlich, dass die Möglichkeiten der Geheimdienste heutzutage viel umfassender sind als noch 1999, als Karlsruhe sich zuletzt mit der Auslandsaufklärung des BND befasste. "Zunehmend jede Art individuellen Handelns und zwischenmenschlicher Interaktion" finde im Netz-Zeitalter digital statt – weshalb eine Überwachung der internationalen Datenströme an Internetknoten und über Satelliten "tief in den Alltag hineinreichende, auch höchst private" Kommunikation erfassen kann.  

Vor diesem Hintergrund regelt das bisherige BND-Gesetz nach Ansicht der Richter nahezu nichts mit der nötigen Klarheit. Bereits die Ziele, die der BND mit der strategischen Auslandsaufklärung erreichen soll, seien vom Gesetzgeber viel zu breit formuliert.

Klagerecht gegen BND-Überwachung?

Selbst für die Überwachung von EU-Bürgern könnten Reformen nötig werden: Das Verfassungsgericht hat zwar über diese Konstellation ausdrücklich noch nicht entschieden, aber deutlich gemacht, dass diese womöglich mit Deutschen gleichzustellen sind – also wesentlich besser zu schützen als bisher. 

Was die Entscheidung für die Arbeit des BND im Einzelnen bedeutet, lässt sich noch nicht endgültig sagen. Sicher ist aber schon jetzt, dass sich einiges ändern wird. Das betrifft vor allem die Vorgaben Karlsruhes an eine unabhängige Kontrolle des Geheimdienstes.

Besonders kniffelig dürfte die Anforderung des Verfassungsgerichts sein, dass Kontrolleure auch die Zusammenarbeit mit ausländischen Partnern haarklein überprüfen können müssen. Das klingt nach einer Selbstverständlichkeit, doch hier liegt die Schwierigkeit in einem Detail: Auch die sogenannte Third Party Rule dürfe die Kontrolleure nicht bei ihrer Arbeit behindern, so Karlsruhe.

Die "Third Party Rule" gilt als Heiliger Gral der internationalen Geheimdienst-Kooperation. Sie besagt, dass ein ausländischer Dienst bestimmen kann, wer Einblick in Informationen erhält, die er an den BND übermittelt. Mit dieser Begründung wurden dem Bundestag in der Vergangenheit immer wieder Informationen vorenthalten.

Auch der Snowden-Untersuchungsausschuss erhielt keinen Einblick in eine Liste mit Überwachungszielen, die der BND von den USA bekommen und in seine Systeme eingespeist hatte. 

Hier macht Karlsruhe dem Gesetzgeber nun klare Vorgaben. Die bisherige Praxis genügt den Verfassungsrichtern bei Weitem nicht. In Zukunft muss es eine wesentlich effektivere Kontrolle der Auslandsüberwachung geben, dazu eine Art Geheimdienstkontrollgericht. Es wäre ein völlig neues Organ, unabhängig, besetzt mit hochrangigen Juristen, aber auch mit Fachleuten für technische Fragen. Menschen, die befürchten, vom BND überwacht zu werden, könnte sogar die Möglichkeit eingeräumt werden, vor diesem Gericht zu klagen. 

In dem Urteil steckt auch eine Chance

In der Bundesregierung war schon vor der Entscheidung die Sorge groß, dass der BND es in Zukunft schwerer haben könnte, an wichtige Informationen aus Krisengebieten zu kommen. Und das ausgerechnet in Zeiten, die so angespannt sind wie lange nicht: Kriege, Terror, Migration, Flucht, Cyberattacken, zuletzt die Corona-Pandemie. 

Doch das muss nicht so sein. In dem Urteil von Karlsruhe besteht auch eine Chance.

Geheimdienste werden oft als Fremdkörper in einer Demokratie bezeichnet. Gleichzeitig kann ein Staat im 21. Jahrhundert nicht auf einen Auslandsnachrichtendienst verzichten.