Партнёр сервиса — канал «Руда». Рассказываем о бизнесе и карьере в digital без занудства и цензуры Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год — Российская газета

Новости

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год

Опубликован 29 марта 2013 г.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации доклад за 2012 год.

В докладе анализируются наиболее актуальные проблемы соблюдения конституционных прав и свобод человека в России, приводится информация о рассмотрении Уполномоченным индивидуальных и коллективных жалоб и обращений, о его действиях, предпринятых для восстановления нарушенных прав и свобод граждан, а также для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и административных процедур.

Доклад содержит информацию о взаимодействии Уполномоченного с государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе о реакции государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на его рекомендации и предложения, а также статистические данные о количестве и тематике обращений граждан.

Доклад составлен на основе обработки информации, полученной из следующих источников:

- индивидуальных и коллективных обращений граждан;

- бесед с гражданами в ходе их личного приема Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата;

- материалов, собранных по итогам инспекций мест принудительного содержания, воинских частей, закрытых территориальных образований, детских домов, психиатрических больниц и других учреждений;

- переписки Уполномоченного с государственными органами, органами местного самоуправления;

- документов и материалов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;

- специальных исследований и материалов научно-практических конференций и семинаров;

- сообщений неправительственных правозащитных организаций;

- публикаций средств массовой информации.

Уполномоченный выражает искреннюю благодарность всем гражданам, а также государственным учреждениям и общественным объединениям, оказавшим ему содействие в подготовке настоящего доклада.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

В. Лукин

Введение

Заключительный раздел предыдущего доклада Уполномоченного был озаглавлен: "Слушать и слышать друг друга". Этот призыв, равным образом обращенный ко всем гражданам нашей страны, к власти и оппозиции, к государству и обществу, отражал главный, по мнению Уполномоченного, императив развития российской демократии. Тогда, в конце 2011 года на волне оптимистических ожиданий, порожденных как необычайно массовыми, мирными и в целом законопослушными выступлениями против нарушений на парламентских выборах, так и вполне конструктивной реакцией на эти выступления властей, многим казалось, что наметившиеся перемены плавно продолжатся в новом 2012 году.

Что государство постепенно научится признавать и исправлять свои ошибки, отвыкнет от давно укоренившейся привычки видеть друзей лишь в тех, кто всегда и во всем с ним согласен, и врагов в тех, кто его критикует. Что, в свою очередь, активисты формирующегося гражданского общества перестанут воспринимать государство как некоего злодея, замышляющего только плохое, и признают его право на ошибку. Что соблюдение прав и свобод всех граждан - "друзей" и "врагов" государства - превратится для него в незыблемую норму, а их нарушение - в аномалию. Что понимание реальной демократии как системы, основанной не на диктатуре большинства, а на уважении конституционных прав меньшинства, постепенно и поэтапно объединит все институты государства и гражданского общества. Любая дорога начинается с первого шага, который и был сделан в конце 2011 года, породив ожидание дальнейших перемен.

Приступая к докладу за отчетный год, Уполномоченный вынужден констатировать, что такие ожидания не вполне оправдались. В чем, впрочем, нет трагедии. Как не раз подчеркивал Уполномоченный в своих докладах, Россия остается страной развивающейся демократии. История демократии во многих странах свидетельствует о том, что ее развитию, как и любому развитию вообще, в полной мере присущи внутренняя противоречивость, неравномерность, чередование фаз поступательного и попятного движения. Наиболее горячо обсуждаемой приметой отчетного года стало обострение конфликта между государственной властью и активной частью гражданского общества. Как ни парадоксально, сам факт существования такого конфликта свидетельствует о том, что процесс развития демократии продолжается, хотя, конечно, вектор движения оказался не столь прямым и гладким, как ожидали иные оптимисты.

Что касается формальных показателей отчетного года, то они в самом обобщенном виде выглядели следующим образом. При незначительном сокращении количества поступивших жалоб (24 тысячи против 26 тысяч в 2011 году) и сохранении в целом их традиционной тематики (свыше половины жалоб было подано на нарушения личных прав и свобод) возникло заметно больше, чем в прошлые годы, ситуаций, в которых Уполномоченный был вынужден действовать на основании статьи 21 "своего" Федерального конституционного закона. То есть по собственной инициативе принимать к рассмотрению информацию о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, не дожидаясь поступления соответствующих жалоб.

Уполномоченный отдает отчет в том, что в силу специфики своего мандата, главной задачей которого является рассмотрение недостатков и проблем, а не апология достижений государства в сфере соблюдения прав и свобод человека, его оценки правозащитной ситуации в России могут оказаться скорее заниженными, чем завышенными. Тем не менее с поправкой на издержки такого профессионального подхода Уполномоченный считает необходимым отметить следующие, на его взгляд, тревожные особенности эволюции правозащитной ситуации, проявившиеся в отчетном году.

- Проблемы соблюдения прав и свобод человека по самой своей природе не должны отождествляться с проблемами политики. Взгляды и убеждения любого человека, его партийная принадлежность, любые факты биографии, образование, род занятий, сексуальная ориентация - ничто не может быть основанием для ограничения его прав и свобод иначе как в соответствии с законом. Выступления в защиту прав и свобод человека по определению адресованы государству в лице его органов и должностных лиц. Это отнюдь не означает, что такие выступления изначально направлены против государства. Напротив, они чаще всего призваны помочь государству исправить свои ошибки, и стать тем самым лучше, эффективнее, честнее и, в конечном счете, сильнее и стабильнее. В отчетном году все эти очевидные истины, возможно, как никогда раньше, стали заложником "корпоративного" подхода некоторых государственных органов, зачастую рассматривавших своих критиков не просто как политических оппонентов, но и как "заклятых врагов". В итоге чрезмерной политизации многих традиционных аспектов правозащитной тематики сложились новые очаги напряженности в обществе, возник дефицит взаимной терпимости и самоограничения. Такое положение чревато радикализацией общественного протеста и мер противодействия ему со стороны государства. Что не замедлило случиться. В подобных условиях защищать права и свободы человека на объективной, неполитической основе чрезвычайно трудно.

- Отчетный год оказался богат на законодательные акты о правах и свободах человека. Некоторые их аспекты рассмотрены в соответствующем разделе доклада. Здесь же уместно сказать, что многие законодательные акты отчетного года были приняты в беспрецедентной спешке, всего за одну-две недели, что не могло не сказаться на их качестве. Отнюдь не в порядке сравнения стоит упомянуть о том, что также принятый в отчетном году Федеральный закон от 12.11.2012 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" ждал своего часа долгих два года. Между тем этот Закон, восстановивший право на наше гражданство десятков тысяч постоянно проживающих в России бывших граждан СССР, был для них без преувеличения жизненно необходим. О чем Уполномоченный уже писал в своем предыдущем докладе, рекомендуя законодателю ускорить работу над законопроектом. Чем руководствуется законодатель, принимая очевидно сырые законопроекты с непостижимой скоростью, но годами задерживая другие, давно готовые, непонятно. В целом же, по убеждению Уполномоченного, все законопроекты, затрагивающие вопросы прав и свобод человека, должны направляться на экспертизу в государственный правозащитный институт, как предусмотрено частью 3 статьи 1 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

В сфере защиты социально-экономических прав граждан в отчетном году больших изменений не произошло. При этом, конечно, нельзя не отметить, что даже в условиях продолжающегося в мире финансово-экономического кризиса нашему государству в целом удалось выполнить свои текущие социальные обязательства перед гражданами. По состоянию на конец отчетного года не было, однако, найдено системного решения проблемы пенсионного обеспечения. К важным позитивным событиям отчетного года следует отнести ратификацию Конвенции о правах инвалидов. Соблюдение этой Конвенции потребует от государства немало усилий для создания благоприятной среды для людей с ограниченными возможностями здоровья. В целом, тем самым, нагрузка на государство в части, касающейся выполнения его социальных обязательств, будет возрастать.

В отчетном году в фокусе приоритетного внимания Уполномоченного оставались по-прежнему многочисленные факты нарушений прав граждан сотрудниками правоохранительных органов и учреждений системы исполнения наказаний. Налицо давняя и чрезвычайно серьезная проблема, для решения которой не обойтись без комплекса мер, предусматривающих не только совершенствование законодательства и практики его применения, но и внедрение более эффективной системы оценки труда правоохранителей, а также стандартов их подготовки и воспитания.

Судебная защита является потенциально важнейшим, но все еще не вполне востребованным инструментом обеспечения прав и свобод человека. В отчетном году были продолжены мероприятия, целью которых является улучшение организации отправления правосудия. Среди них: завершение формирования института мировых судей; внедрение практики доступа к суду посредством Интернета и видео-конференц-связи, публикации судебных решений; реализация права на компенсацию за нарушение сроков рассмотрения дел и за неисполнение судебных решений и др. Нерешенной, однако, остается ключевая для правосудия проблема доверия общества к судебной власти. Проблема эта возникла не на ровном месте и отнюдь не вчера: за ней долгие годы и десятилетия политизированных и, как правило, предсказуемых судебных решений по резонансным делам, невероятно низкая доля оправдательных приговоров. Эту проблему нельзя решить только организационно-штатными мероприятиями.

В целом отчетный год оказался, пожалуй, одним из наиболее трудных за девять лет работы нынешнего федерального Уполномоченного по правам человека. Вместе с тем это был год, когда институт государственной защиты прав человека окончательно утвердился в нашей стране. Уполномоченные по правам человека действуют сегодня уже в 71 из 83 субъектов Российской Федерации (девять лет назад их было только 24). Процесс создания сети государственных правозащитников близок к завершению. Следующая задача - повышение качества их работы на основе единой методологии и общих концептуальных подходов к общим проблемам обеспечения прав и свобод человека на всем пространстве Российской Федерации.

1. О количестве и тематике обращений граждан

В отчетном году к Уполномоченному поступило более 52 тыс. единиц входящей корреспонденции, содержавшей индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав и свобод человека, информационные сообщения и обращения правозащитной тематики, предложения об участии в проектах правозащитной направленности, а также о взаимодействии с политическими партиями и общественными организациями.

Действуя в пределах своей компетенции, Уполномоченный оставлял без рассмотрения предложения о взаимодействии с политическими партиями, а по всем прочим поступившим документам принимал решения в соответствии с нормами Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

В тех случаях, когда поступившая информация позволяла предположить массовое и (или) грубое нарушение прав и свобод человека или имела, по мнению Уполномоченного, особое общественное значение, она принималась им к рассмотрению в инициативном порядке на основании статьи 21 упомянутого Федерального конституционного закона.

Жалоб на различные нарушения прав и свобод человека в отчетном году поступило свыше 24 тыс. единиц. 98,7% всех жалоб было отправлено с территории Российской Федерации как российскими, так и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,3% жалоб поступило из-за рубежа.

Распределение жалоб по регионам страны практически не претерпело изменений по сравнению с предыдущим годом: 32,8% всех жалоб поступило из Центрального федерального округа; 20,2% - из Приволжского федерального округа; 10,5% - из Южного федерального округа; 10,4% - из Сибирского федерального округа; 9,4% - из Северо-Западного федерального округа; 8,7% - из Уральского федерального округа; 4,3% - из Северо-Кавказского федерального округа; 3,7% - из Дальневосточного федерального округа.

В отчетном году на 100 тысяч человек населения страны пришлось в среднем 17,2 жалобы, что на 0,8 жалобы меньше, чем в 2011 году. Выше указанного среднего значения были показатели Центрального федерального округа - 22,5, Южного федерального округа - 18,6, Уральского федерального округа - 17,7 жалобы на 100 тысяч человек. Ниже среднего значения были показатели Северо-Западного (17,0), Приволжского (16,7), Дальневосточного (14,4), Сибирского (13,2) и Северо-Кавказского (11,2) федеральных округов.

Среди субъектов Российской Федерации по количеству жалоб на 100 тысяч человек населения лидировали Республика Коми (34,3), Мурманская область (28,4), Республика Карелия (28,4), Владимирская область (27,2).

Распределение жалоб на нарушения прав по категориям сопоставимо с показателями предыдущего года. Так, более половины жалоб (56,7% от их общего количества) было посвящено нарушению личных (гражданских) прав и свобод. В этой группе увеличилась на 8% доля жалоб на нарушения права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, составившая в итоге 67,1% указанной категории. На 5,3% выросла доля жалоб на нарушения права на достоинство. Подавляющее большинство таких жалоб было связано с унизительными для человеческого достоинства условиями содержания в следственных изоляторах и исправительных учреждениях. На 10% снизилась доля жалоб, связанных с нарушениями права на свободу совести и вероисповедания.

Жалобы на нарушение социальных прав составили чуть более четверти от их общего числа (26,2%). Внутри данной категории, как и в предыдущем году, больше всего жалоб (41,8%) пришлось на нарушения права на жилище, прежде всего на обеспечение жильем малоимущих граждан и лиц, которым оно положено в соответствии с федеральным законодательством, в частности военнослужащих.

На 3,5% возросла доля жалоб, связанных с нарушениями права на благоприятную окружающую среду.

Доля жалоб на нарушение экономических прав граждан в отчетном году снизилась всего на 0,5%, составив в итоге 12,7% от всех поступивших жалоб. Внутри самой этой категории на 17,8% уменьшилась доля жалоб на нарушение права частной собственности на имущество. На 9,5% выросла доля жалоб на нарушение свободы экономической деятельности и на 8,5% - на нарушение права на труд.

Доля жалоб на нарушение политических прав и свобод в отчетном году составила 1,7 % от общего количества жалоб, практически не изменившись с предыдущего года. Как неоднократно отмечал Уполномоченный в своих докладах за прошлые годы, столь низкий показатель не должен вводить в заблуждение, поскольку жалобы этой категории, как правило, подаются на нарушение прав больших групп граждан. Кроме того, граждане, считающие, что были нарушены их политические права, зачастую мало расположены к переписке с государственными органами, в том числе и с Уполномоченным.

В рамках той же категории жалоб на 6,9% выросла доля жалоб, связанных с нарушением права на участие в управлении делами государства. Практически все такие жалобы поданы на нарушение избирательных прав в ходе выборов в Государственную Думу и выборов Президента Российской Федерации.

Доля жалоб на нарушение права на свободу творчества и преподавания, а также на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям составила 1% от общего количества поступивших жалоб. Что, как и в случае с жалобами на нарушение политических прав, тоже не должно вводить в заблуждение. В данном случае невысокая доля жалоб, видимо, объясняется тем, что многие граждане по-прежнему редко воспринимают сферу культуры в категориях своих прав и обязанностей государства.

В рамках той же категории на 15,3% возросла доля жалоб на нарушение права на образование.

Поступившие к Уполномоченному жалобы рассматривались на предмет их приемлемости, а затем по существу. В установленный Законом срок заявителям направлялись аргументированные ответы, многие из которых неизбежно носили промежуточный характер, поскольку для принятия по ним окончательного решения Уполномоченному обычно приходилось направлять свои запросы в профильные государственные органы.

Уполномоченный был вынужден отклонить 12,2% поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным критериям приемлемости. О чем всем авторам таких жалоб был направлен аргументированный ответ.

По итогам рассмотрения 51,8% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.

26,9% поступивших жалоб были приняты к рассмотрению. Добиться полного восстановления прав заявителей удалось по 7,5% дел (в 2011 году - по 9,9% дел). При этом сам этот показатель вряд ли свидетельствует о снижении эффективности работы Уполномоченного, не наделенного правом давать директивные указания соответствующим государственным органам. Скорее уместно сказать о том, что, как и в прошлые годы, эти органы крайне неохотно принимали рекомендации об исправлении допущенных ими нарушений прав и свобод граждан. Практика сугубо формального подхода к рассмотрению обращений и ходатайств Уполномоченного, равно как и их безосновательного отклонения государственными органами в отчетном году продолжилась. В связи с этим в ряде случаев Уполномоченному приходилось напоминать иным нерадивым должностным лицам об административной ответственности за воспрепятствование его законной деятельности. На такую переписку порой уходили долгие месяцы, проблемы, с которыми заявители обратились к Уполномоченному, от этого не исчезали, а лишь усугублялись. Действующее законодательство предусматривает право Уполномоченного проинформировать общество об отказе того или иного государственного органа выполнить его рекомендации. Это последнее средство в "арсенале" Уполномоченного предусмотрено Федеральным конституционным законом по аналогии с зарубежным законодательством об институте государственной защиты прав человека. Опыт показывает, что апелляция к общественному мнению в России, к сожалению, не вполне эффективна, поскольку, с одной стороны, многие государственные органы к нему мало восприимчивы, а с другой - и само наше недостаточно зрелое гражданское общество остается зачастую безразличным к сообщениям о нарушениях прав и свобод человека.

Статистические сведения о количестве и тематике обращений к Уполномоченному в отчетном году приводятся в приложении 1.

2. Право на жизнь

Всякий раз, когда смерть человека наступает не в силу естественных причин, обстоятельства его ухода из жизни требуют расследования. К сожалению, опыт Уполномоченного показывает, что такие расследования зачастую ведутся недостаточно усердно и оперативно, а их результаты замалчиваются. Отчасти по чисто "житейским" соображениям: человека ведь к жизни не вернешь. Отчасти, возможно, и с умыслом: чтобы скрыть следы преступления или даже "повесить" его на покойного. Впрочем, независимо от мотивов неудовлетворительное расследование гибели любого человека есть нарушение его права на жизнь. Европейский Суд по правам человека в своих решениях неоднократно подчеркивал, что предусмотренное ст. 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод обязательство защищать право человека на жизнь предполагает наличие эффективного механизма официального расследования обстоятельств его гибели.

Существенная цель такого расследования, например, в делах с участием должностных лиц государственных органов состоит в том, чтобы установить степень их ответственности за смерть человека, случившуюся в ситуации, находившейся под их контролем. Иными словами, расследование должно определить, были ли действия должностных лиц государственных органов, повлекшие насильственную смерть, законными и оправданными. В свою очередь, такой императив обусловливает и необходимость публичного контроля за ходом расследования и его результатами. Сформировавшееся исторически и, увы, далеко не изжитое сегодня недоверие к власти, присущее нашему массовому сознанию, делает публичный контроль за ходом такого расследования необходимым вдвойне. В противном случае едва ли не любая насильственная смерть человека в подобной ситуации неминуемо порождает в обществе версию о его бессудной казни.

В сентябре отчетного года к федеральному Уполномоченному обратился его коллега из Республики Ингушетия, который сообщил о поступивших жалобах граждан, чьи родственники ушли из жизни в ходе проводившихся представителями силовых структур обысков в домах погибших. Стандартный сценарий, описанный в жалобах, поданных в связи с гибелью жителей г. Малгабека и Малгабекского района Б., К., М. и Е., включал обыск домовладения с последующим приглашением одного из членов семьи вернуться в дом, под предлогом дополнительной проверки. Потом раздавались выстрелы, "силовики" уезжали, а в доме находили труп "приглашенного" на дополнительную проверку члена семьи, рядом с которым лежал невесть откуда взявшийся пистолет.

Республиканский Уполномоченный подчеркнул, что родственники погибших считают всех четверых погибших невиновными и безуспешно настаивают на расследовании обстоятельств их убийства.

Желая разобраться в обстоятельствах ухода из жизни четырех граждан Российской Федерации, федеральный Уполномоченный счел необходимым запросить у прокуратуры Республики Ингушетия копии постановлений, принятых по результатам расследования. Поступивший в конце ноября отчетного года ответ, подписанный первым заместителем прокурора республики, повествовал о том, что во всех четырех случаях уголовные дела были возбуждены по фактам посягательства на жизнь сотрудников правоохранительных органов. По уголовным делам якобы выполнялся комплекс неких "оперативно-розыскных мероприятий", расследование окончено не было, и по этой причине запрошенные Уполномоченным копии постановлений предоставлены быть не могли.

Со своей стороны, Уполномоченный затруднился понять, какие оперативно-розыскные действия проводились в отношении человека, оставшегося наедине с "правоохранителями" в своем уже обысканном доме, и погибшего от их рук. Уполномоченный расценил полученный из прокуратуры Республики Ингушетия ответ как отписку, имеющую цель воспрепятствовать ему в исполнении своих обязанностей, и, что еще более тревожно, уклониться от расследования обстоятельств гибели граждан Российской Федерации. В связи с этим в декабре отчетного года Уполномоченный обратился к Председателю Следственного комитета Российской Федерации с просьбой поручить дальнейшее расследование указанных уголовных дел органам предварительного следствия СК РФ, не входящим в структуры Следственного управления СК РФ по Республике Ингушетия. На момент подписания настоящего доклада ответ на это обращение еще не поступил.

К сожалению, описанный выше эпизод далеко не единичен в практике борьбы Уполномоченного за его законное право знакомиться с уголовными делами, прекращенными в том числе в связи со смертью предполагаемых членов незаконных вооруженных формирований. Добиться доступа к подобным материалам практически невозможно. А до суда они почти никогда не доходят.

Излишне повторять, что Уполномоченный поддерживает меры по борьбе с терроризмом. Принципиально важно, однако, особенно в контексте истории нашей страны, чтобы эта борьба велась исключительно законными методами.

С 2009 года Уполномоченный держит на контроле уголовное дело, возбужденное в связи с исчезновением и ликвидацией М., жителя Республики Дагестан. Вначале была поступившая к Уполномоченному жалоба на сотрудников милиции Левашинского РОВД Республики Дагестан. В ней сообщалось о том, что прибывший в райцентр для получения свидетельства о рождении дочери М. подвергся задержанию сотрудниками милиции и отправлен в Махачкалу, после чего связь с ним оборвалась. На запросы Уполномоченного об обстоятельствах исчезновения М. прокуратура Республики Дагестан сообщила о том, что он был ликвидирован при попытке вооруженного нападения на сотрудников милиции. По факту посягательства на жизнь сотрудников правоохранительных органов в отношении М. возбудили уголовное дело, которое и прекратили в связи с его смертью. Для получения этих формальных ответов прокуратуры Уполномоченному потребовалось чуть меньше двух лет. Оценка доказанности преступлений М. в ответах отсутствовала, а о его причастности к незаконным вооруженным формированиям упоминалось лишь вскользь, как о чем-то само собой разумеющемся. С октября 2010 года Уполномоченный безуспешно пытается получить материалы прекращенного уголовного дела в отношении М., обращаясь с этой целью в территориальные органы и в центральный аппарат Следственного комитета Российской Федерации. Последнее из таких обращений датировано сентябрем отчетного года. На момент подписания настоящего доклада ответ на него не поступил.

В связи с изложенным Уполномоченный вынужден констатировать, что правоохранительные органы различной ведомственной принадлежности зачастую уклоняются от предусмотренного законом сотрудничества с ним по жалобам, поступающим, в частности, в связи с фактами гибели граждан, подозревавшихся в принадлежности к незаконным вооруженным формированиям.

Впрочем, и в менее резонансных, политически нейтральных ситуациях качество расследования обстоятельств смерти, которые могут содержать признаки нарушения права человека на жизнь, не может быть признано удовлетворительным. Соответственно и сотрудничество Уполномоченного с правоохранительными органами по жалобам, связанным со смертью людей, оставляет желать много лучшего.

В мае отчетного года Уполномоченный направил для проверки в прокуратуру Томской области и Следственный комитет Российской Федерации жалобу В. на необоснованные постановления следователя Стрежевского МСО СУ СК РФ по Томской области об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлению о неоказании работниками центральной больницы г. Стрежевого Томской области медицинской помощи дочери заявителя и ее новорожденному ребенку, повлекшем 25 ноября 2009 года их смерть.

Прокурорской проверкой установлено, что постановления об отказе в возбуждении уголовного дела выносились неоднократно, отменялись прокуратурой города как незаконные, а затем выносились вновь. В начале июня отчетного года было отменено уже седьмое по счету "отказное" постановление. В конце июня уголовное дело по признакам причинения смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения профессиональных обязанностей наконец возбудили. Но уверенности в том, что оно будет доведено до логического конца, то есть до обоснованного и справедливого решения, к сожалению, нет.

Хотелось бы быть понятым правильно. Речь идет не о какой-либо мести. Просто обстоятельства каждой внезапной смерти, как и мера ответственности всех, кто был к ней причастен, должны быть всесторонне изучены и полностью установлены путем беспристрастного расследования. Таково требование закона, и оно должно выполняться.

Вопросы защиты права военнослужащих на жизнь находятся в сфере приоритетного внимания Уполномоченного не первый год. Самоубийства и убийства военнослужащих на почве неуставных отношений, несчастные случаи, аварии - эти разновидности так называемых "небоевых потерь" хорошо известны, признаны безусловным злом и осуждены как обществом, так и государством. Последнее обстоятельство представляется особенно важным: общество и государство едины в неприятии подобных уродливых явлений армейской жизни. И когда сообща, а когда порознь борются за их искоренение.

С некоторых пор, однако, едва ли не главным источником "небоевых потерь" стали плановые работы по утилизации устаревших боеприпасов, в огромном количестве припасенных в арсеналах с советских и даже чуть ли не с царских времен. Хранить их опасно: взрывы и пожары на складах - не редкость. Утилизировать промышленными методами чрезвычайно сложно и дорого для нашей хотя и богатой, но бедной страны. В таких условиях был найден, как казалось, единственно возможный вариант: боеприпасы стали уничтожать на далеких полигонах дедовскими методами подрыва. Достаточно представить этот процесс, чтобы понять: большинство работ приходится осуществлять вручную с участием тысяч людей. Рабочая сила легко нашлась: с 2010 года по распоряжению начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации к утилизации боеприпасов начали привлекать военнослужащих по призыву.

В результате возникла системная проблема их безопасности, по которой вплоть до конца отчетного года общество и государство не могли прийти к единому мнению. Общество в лице родителей военнослужащих и правозащитников настаивало на том, что утилизация боеприпасов должна осуществляться промышленными методами на основе имеющихся технологий. Государство же, в основном в лице Минобороны России, утверждало, что подлежащих утилизации боеприпасов накопилось слишком много и их промышленная утилизация невозможна.

Между тем темпы утилизации боеприпасов методом подрыва росли: в 2010 году утилизировано 350 тыс. тонн, в 2011 году - 1,3 млн., в 2012 году - 1,7 млн. тонн. Одновременно с этим резко подскочило и количество чрезвычайных происшествий со смертельным исходом на складах и полигонах. В 2011 - 2012 годах произошло 14 таких происшествий, в которых погибли 23 военнослужащих и были ранены 149. (Для сравнения: ровно столько же ЧП случилось за восемь предыдущих лет, с 2002 по 2010 год, а погибли в них 19 военнослужащих.)

В своих обращениях к Уполномоченному родители военнослужащих по призыву, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, правозащитники сообщали о случаях гибели и увечий, которые получали занятые на утилизации боеприпасов военнослужащие. Причины трагедий были стандартны: отсутствие необходимых навыков, плохое знание техники безопасности, физическая и моральная усталость от тяжелых работ в непривычной обстановке, детское любопытство и, разумеется, неуставные отношения, обострившиеся в экстремальных полевых условиях.

В июле отчетного года по поручению Уполномоченного его представители посетили полигон "Ашулук" в Астраханской области. В ходе изучения обстановки выяснилось, например, что 18-летние военнослужащие невиданной доселе военной профессии "такелажник" переносили за смену по 2,5 тонны боеприпасов в ветхих ящиках. График работ и продолжительность смен, по сути дела, не были регламентированы: многие эшелоны с опасным грузом приходилось разгружать в ночное время. Условия жизни на полигоне, несмотря на все усилия командования, оставались "спартанскими" в худшем смысле этого слова: температура в палатках была чрезвычайно высокой, подвоз воды - ограниченным, а питание походным...

Следует добавить, что, по информации Уполномоченного, картина увиденного его представителями на полигоне "Ашулук" была типичной для всех других подобных объектов.

В связи с описанными событиями Уполномоченный в отчетном году дважды (в январе и в феврале) обращался к Министру обороны Российской Федерации. Еще два обращения Уполномоченного (в июле и в октябре) были направлены заместителю Генерального прокурора Российской Федерации - Главному военному прокурору. В этих обращениях Уполномоченный поднимал вопросы как повышения безопасности работ по утилизации боеприпасов, так и допустимости их продолжения в нынешнем виде. В августе отчетного года Уполномоченный направил Председателю Государственной Думы свое предложение о проведении парламентского расследования по проблеме утилизации боеприпасов в целом. (См. приложение 2.2.1.)

К концу лета федеральный Уполномоченный и его коллеги в регионах на основании изучения жалоб граждан и информации, предоставленной правозащитными организациями, пришли к выводу о необходимости полного прекращения работ по утилизации боеприпасов методом подрыва. Мнение о том, что альтернативы промышленной утилизации боеприпасов в принципе нет, было доведено до сведения Президента Российской Федерации в ходе его встречи с российскими уполномоченными по правам человека в августе отчетного года. Со своей стороны, Президент страны, согласившись с такой точкой зрения, подчеркнул, что для ее воплощения в жизнь потребуется определить, сумеет ли в конечном счете промышленность утилизировать устаревшие боеприпасы, а Минобороны России - работы профинансировать.

В октябре отчетного года заместитель Министра обороны Российской Федерации, выступая на заседании Общественного совета при Минобороны России, объявил о том, что с 1 января 2013 года уничтожение боеприпасов методом подрыва будет прекращено, и что впредь оно будет вестись только промышленными методами. Это решение можно приветствовать, несмотря на то, что по состоянию на декабрь отчетного года оно не было оформлено в директивных документах Минобороны России. В таком принципиальном вопросе, как утилизация боеприпасов, слово офицера имеет, думается, самостоятельную ценность. Приятно также сознавать, что промышленные мощности для утилизации боеприпасов все же нашлись. Другой вопрос, где взять на это средства.

Тем временем был получен ответ Государственной Думы на июньское предложение Уполномоченного о проведении парламентского расследования ситуации, сложившейся при утилизации боеприпасов методом подрыва. Заместитель Председателя Государственной Думы указанное предложение отклонил, пообещав вместо парламентского расследования провести по тому же вопросу закрытые парламентские слушания. В январе 2013 года председатель Комитета Государственной Думы по обороне сообщил о том, что эти слушания состоятся 10 июня 2013 года. На них, по мнению Уполномоченного, наряду с подведением итогов уничтожения боеприпасов методом подрыва следовало бы обсудить и непростой вопрос финансирования программы промышленной утилизации боеприпасов. В этой связи Уполномоченный в качестве варианта решения вопроса предлагает подумать о финансировании указанных программ не за счет средств Минобороны России. Нельзя ведь не понимать, что утилизация устаревших боеприпасов имеет в лучшем случае косвенное отношение к вопросам национальной обороны. А Минобороны сегодняшней России, при всей справедливой критике в его адрес по другим поводам, никак не несет ответственности за советскую политику прошлых десятилетий, приведшую к накоплению огромного количества бесполезных ныне боеприпасов.

В целом, таким образом, можно констатировать, что в решении крайне важного вопроса защиты права военнослужащих на жизнь лед, наконец-то, тронулся во многом благодаря усилиям федерального Уполномоченного, ряда его коллег в регионах, а также правозащитников.

3. Право на свободу и личную неприкосновенность

Проблемы, связанные с обеспечением этого права, в отчетном году не стали менее острыми. Причем не только потому, что при осуществлении уголовного судопроизводства подозреваемым и обвиняемым нередко без необходимости избирали меру пресечения в виде заключения под стражу. Но еще и потому, что в идентичных случаях или даже в рамках одного дела к кому-то такая мера применялась, а к кому-то - нет. Чем, например, объяснить, что двух фигурантов громкого дела о мошенничестве в Минобороны России заключили под стражу, зато третьего поместили под комфортный домашний арест. Понятно, что суд по определению независим, что у каждого судьи могут быть свои внутренние убеждения, на основании которых он принимает решения. Но есть ведь еще и общие для всех требования процессуального закона.

Согласно ст. 108 УПК РФ подозреваемые и обвиняемые заключаются под стражу, только если к ним невозможно применить иную, более мягкую меру пресечения. На практике, однако, все обычно происходит наоборот: более мягкая мера пресечения избирается при невозможности заключения подозреваемого или обвиняемого под стражу. И это еще в лучшем случае. В худшем же случае подозреваемого или обвиняемого отправят в СИЗО даже при недоказанности его намерений скрыться от правосудия, уничтожить улики, оказать давление на свидетелей или продолжить свою преступную деятельность. То есть для принятия решения о заключении подозреваемого или обвиняемого под стражу суду будет достаточно одного предположения о том, что, выйдя из СИЗО, он эти действия непременно совершит.

В марте отчетного года с жалобой на незаконное заключение под стражу его подзащитных - А. и Т. - к Уполномоченному обратился их адвокат В. Из жалобы следовало, что А. и Т., участницы панк-группы "Пусси райот", попытались устроить так называемый "панк-молебен" в храме Христа Спасителя в г. Москве, за что были вскоре задержаны. Постановлениями Таганского районного суда г. Москвы от 05.03.2012 г. А. и Т. были заключены под стражу.

Со своей стороны, Уполномоченный, категорически не одобряя действия А. и Т., не мог не констатировать, что мера пресечения в виде заключения под стражу была применена к ним судом без достаточных оснований.

По мнению суда, единственно возможной мерой пресечения в отношении А. и Т. было их заключение под стражу. В подтверждение этого вывода суд сослался на то, что обе задержанные:

- по их фотографиям были опознаны очевидцами как совершившие преступление;

- подозревались в совершении тяжкого преступления, за которое было возможно назначение наказания в виде лишения свободы на срок до семи лет;

- не проживали по месту постоянной регистрации;

- не имели работы и легального источника дохода;

- совершили инкриминируемые им деяния в составе группы лиц по предварительному сговору;

- действовали дерзко и цинично.

Кроме того, в качестве основания для заключения А. под стражу суд указал на то, что она не принимала участия в воспитании своего ребенка. В качестве основания для ареста Т. суд назвал наличие у нее вида на жительство в Канаде.

По мнению Уполномоченного, некоторые из приведенных судом доводов не подтверждались исследованными им и отраженными в судебном решении доказательствами, в то время как другие никак не указывали на невозможность применения к А. и Т. более мягкой, нежели заключение под стражу, меры пресечения.

Так, не было подкреплено доказательствами утверждение о том, что А. не участвует в воспитании ребенка. Столь же голословным оказалось и утверждение о том, что А. и Т. не проживали по месту их регистрации в г. Москве. Факт наличия у Т. вида на жительство в Канаде не являлся достаточным основанием для ее заключения под стражу: подписка о невыезде и изъятие паспорта для поездок за границу вполне позволяли ограничить ее передвижение. Не исследовалось в судебном заседании и не было подкреплено какими-либо доказательствами утверждение об отсутствии у А. и Т. легальных источников дохода.

Кроме того, тяжесть вмененного А. и Т. преступления, а также его квалифицирующие признаки, являвшиеся предметом доказывания в суде, не могли рассматриваться как основание для избрания им меры пресечения.

Задержание А. и Т. суд счел законным на том основании, что они были по фотографиям опознаны очевидцами. При этом суд не принял во внимание, что в материалах дела отсутствовали предварительные показания указанных лиц, что в силу п. 2 ст. 193 УПК РФ делало незаконным само опознание.

Ограниченные процессуальные возможности Уполномоченного не позволили ему обжаловать заключение под стражу на данном этапе, о чем было сообщено стороне защиты с просьбой предоставить заверенные копии судебных документов. Однако по не вполне понятным причинам адвокаты обвиняемых этого не сделали. На момент подписания настоящего доклада спор о законности избрания А. и Т. меры пресечения в виде заключения под стражу уже потерял практическое значение. Однако проблемы, которые он выявил, сохраняют свою актуальность.

Одной из самых абсурдных разновидностей практики необоснованного заключения подозреваемых и обвиняемых под стражу являются случаи, когда эта мера пресечения применяется к лицам, уже оформившим явку с повинной и выразившим готовность к сотрудничеству со следствием. Прямой взаимосвязи между явкой с повинной и избранием более мягкой, чем заключение под стражу, меры пресечения нет. И все-таки явка с повинной, если она, конечно, не является продуктом фальсификации и не получена под давлением, должна, видимо, рассматриваться как свидетельство отсутствия у подозреваемого или обвиняемого намерения помешать следствию или продолжить преступную деятельность.

В октябре отчетного года к Уполномоченному обратился Р., обвиняемый в приготовлении к организации массовых беспорядков, с жалобой на нарушение его права на квалифицированную юридическую помощь.

Согласно версии СК РФ, оглашенной его официальным представителем, 21.10.2012 г. Р. обратился в указанное ведомство, изъявив желание оформить явку с повинной и представив собственноручно написанные признательные показания на 10 листах.

В этот же день Басманный районный суд г. Москвы вынес решение о заключении Р. под стражу. Какие доказательства легли в основу этого решения, непонятно. Ясно зато, что факту оформления Р. явки с повинной ни суд, ни следствие решающего значения не придали.

Впоследствии Р. от явки с повинной отказался и заявил о том, что признательные показания у него были получены под давлением.

Важно, однако, что в момент вынесения решения о заключении Р. под стражу его явка с повинной официально под сомнение никем не ставилась, но основанием для изменения ему меры пресечения все равно не стала.

Столь же немотивированно выносятся порой и постановления судов о продлении срока содержания под стражей. Стандартный аргумент таких постановлений сводится к тому, что основания для заключения под стражу "не отпали". Однако одни и те же обстоятельства не могут всякий раз признаваться достаточными при продлении срока заключения. Чем дольше человек содержится под стражей, тем весомее и убедительнее должны быть доказательства того, что без этого следствию никак не обойтись.

В целом же следовало бы ориентироваться на правовую позицию, выработанную Европейским Судом по правам человека (дело "Смирновы (Smirnova) против Российской Федерации" от 24.07.2003 г.). Суть этой позиции в том, что при рассмотрении вопроса о продлении срока содержания под стражей суд должен рассматривать риски неявки обвиняемого на рассмотрение дела, воспрепятствования отправлению правосудия или совершения им новых правонарушений.

Предположение о том, что обвиняемый скроется или воспрепятствует производству по уголовному делу, также не может подтверждаться только тяжестью возможного приговора или предъявленных обвинений. В основу решения о продлении срока содержания под стражей должна быть положена оценка конкретных фактов, не просто подтверждающих его необходимость, но и перевешивающих необходимость соблюдения принципа свободы личности.

Наряду с нарушениями права на свободу, допускаемыми при избрании и продлении меры пресечения, с 2010 года в поле зрения Уполномоченного остается проблема законности нахождения в наших следственных изоляторах иностранных граждан, выдачи которых требует государство их гражданской принадлежности. Многие из них обращаются в Европейский Суд с жалобами на незаконные преследования со стороны своего государства, ходатайствуя о приостановлении процедуры выдачи до рассмотрения жалобы по существу. Подобные ходатайства Европейским Судом, как правило, удовлетворяются, а сами иностранные граждане в итоге "зависают" в российских СИЗО на годы в неопределенном уголовно-процессуальном статусе. Эта проблема дважды в последние годы становилась предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации (Определения от 04.04.2006 г. N 101-О и от 01.03.2007 г. N 333-О-П). Давая конституционно-правовое толкование ч. 1 ст. 466 УПК РФ ("избрание или применение избранной меры пресечения для обеспечения возможной выдачи лица"), Конституционный Суд указал, что названная норма отнюдь не предполагает возможности заключения под стражу вне предусмотренного уголовно-процессуальным законодательством порядка и сверх установленных им сроков применения такой меры пресечения.

Исходя из того, что описанная проблема требует законодательного решения, Уполномоченный принимал участие в обсуждении проекта федерального закона N 434233-5 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", дважды - в январе и в мае 2011 года, направив в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству предложения по содержанию поправок к статьям 5, 108 (ч. 6) и 109 (ч. 15) УПК РФ. После того как указанный законопроект получил отрицательные отзывы, Уполномоченный в октябре 2011 года направил Председателю Правительства Российской Федерации инициативно разработанный проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 5, 108 и 109 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", призванный урегулировать применение содержания под стражей при процедуре экстрадиции.

В октябре отчетного года Министерство юстиции Российской Федерации заверило Уполномоченного в том, что предложенные им изменения будут, по возможности, учтены в работе над законопроектом, подготавливаемым министерством. (См. приложение 2.3.1.)

В отчетном году некоторые вопросы, касающиеся порядка заключения под стражу иностранных граждан в связи с осуществляемой в отношении них процедурой экстрадиции, нашли разрешение в принятом Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14.06.2012 г. N11 "О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания". В частности, установлено, что избрание и дальнейшее продление меры пресечения в виде заключения под стражу таким лицам осуществляется по общим правилам применения данной меры пресечения. При этом основанием для ареста должны являться сведения в том числе об уклонении данного лица от правоохранительных органов и суда запрашивающего государства.

При всей важности этого Постановления оно не должно, видимо, подменять решение обозначенной Уполномоченным проблемы на законодательном уровне.

Ничуть не менее серьезную проблему представляет собой длительное содержание под стражей лиц без гражданства, по решению суда подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Суть проблемы в том, что лиц этой категории порой выдворять некуда.

В ноябре отчетного года к Уполномоченному поступила жалоба жителя г. Сочи С. Заявитель сообщил, что он родился в 1985 году в г. Очамчыра Абхазской АССР. В 1994 году вместе с матерью переехал на постоянное жительство в г. Сочи. Впоследствии мать С. получила российское гражданство, а сам С. по ее недосмотру - нет. В итоге до начала 2011 года С. как-то жил в г. Сочи без легального статуса, успев обзавестись гражданской женой и сыном. В апреле 2011 года С. был задержан за совершение административного правонарушения, получив 15 суток административного ареста с последующим выдворением за пределы Российской Федерации. На момент подписания настоящего доклада С. уже 20 месяцев содержался в спецприемнике N 2 УВД по г. Сочи, поскольку ни Республика Абхазия, ни Республика Грузия, никаких связей с которыми он, будучи этническим русским, не имел, не выразили готовность принять его на своей территории. Судебное решение о выдворении С. за пределы Российской Федерации, таким образом, выполнено быть не могло. Но и отпустить С. на свободу тоже команды не было.

Изучив поступившую жалобу, Уполномоченный констатировал, что право на свободу и личную неприкосновенность, гарантированное каждому ч. 1 ст. 22 Конституции Российской Федерации, было в отношении С. грубо нарушено.

В связи с этим Уполномоченный в конце ноября отчетного года обратился к прокурору Краснодарского края с просьбой принять меры для восстановления прав С. В своем обращении Уполномоченный подчеркнул, что в сложившихся обстоятельствах С. следовало не только выпустить из спецприемника, но и легализовать на территории Российской Федерации как лицо без гражданства с последующим принятием в российское гражданство. По мнению Уполномоченного, действующее законодательство вполне позволяло это сделать.

Со своей стороны, прокуратура Краснодарского края, рассмотрев обращение Уполномоченного и согласившись с его доводами, внесла представления начальнику УФМС России по Краснодарскому краю и начальнику УФССП России по Краснодарскому краю. УФМС приступило к легализации С., получив от него соответствующее заявление и другие необходимые документы.

Адлерский районный суд г. Сочи своим постановлением от 27.12.2012 г., на основании п. 2 ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 02.10.2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" прекратил исполнительное производство о выдворении С. за пределы Российской Федерации и выпустил его на свободу.

Приветствуя благополучное разрешение описанной истории, Уполномоченный считал бы необходимым поблагодарить прокурора Краснодарского края за оперативное рассмотрение его обращения.

4. Право на достоинство личности

Согласно статье 21 Конституции Российской Федерации, достоинство личности охраняется государством. В отчетном году с этой конституционной обязанностью государство зачастую справлялось неудовлетворительно как раз в тех случаях, когда подлежавшие защите люди находились в его полном распоряжении. Почта Уполномоченного и другие источники информации содержат сообщения об издевательствах и пытках, которым подвергались лица, задержанные полицией, осужденные, содержавшиеся в местах лишения свободы, обитатели психиатрических больниц специализированного типа и др. Для большинства подобных инцидентов были характерны спонтанность возникновения, жестокость применявшегося к людям насилия, а также низкая оперативность и результативность их последующего расследования.

О трагической гибели жителя г. Казани Н., которого в марте отчетного года по подозрению в мелком хулиганстве доставили в отдел полиции N 9 "Дальний", где зверски замучили, известно всей стране. Зато о завершении расследования в отношении пытавших его сотрудников полиции на момент подписания настоящего доклада информации не поступало.

В апреле отчетного года Уполномоченный счел необходимым обратиться в прокуратуру Нижегородской области на предмет проверки информации об избиении жителя г. Нижнего Новгорода К., учиненном сотрудниками отдела полиции N 5 Нижегородского района города. Прокурорской проверкой установлено, что в феврале отчетного года К. был доставлен в дежурную часть указанного отдела полиции по подозрению в мелком хулиганстве и помещен в камеру для административно задержанных, где сотрудники полиции подвергли его избиению. Били ногами в живот и грудную клетку, а потом отпустили, составив протокол об административном правонарушении. В результате чего К. потребовалась неотложная медицинская помощь. У него был диагностирован геморрагический шок 3 степени. По факту причинения К. телесных повреждений следственный отдел по Нижегородскому району г. Нижнего Новгорода СУ СК РФ по Нижегородской области возбудил в отношении группы сотрудников полиции ОП-5 уголовное дело по ч. 3 ст. 286 УК РФ "Превышение должностных полномочий". Одному из сотрудников полиции предъявлено обвинение. Прокуратура Нижегородской области взяла расследование на контроль. На момент подписания настоящего доклада информации о результатах указанного расследования к Уполномоченному не поступило.

--------------------

В мае отчетного года к Уполномоченному поступила жалоба У. на бездействие Нижнекамского межрайонного следственного отдела СУ СК РФ по Республике Татарстан по его заявлению о преступлении, совершенном в отношении него сотрудниками полиции УМВД России по Нижнекамскому району. Прокурорской проверкой, проведенной по просьбе Уполномоченного, установлено, что в феврале отчетного года сотрудники полиции УМВД России по Нижнекамскому району Республики Татарстан подвергли У. избиению с целью принудить его сознаться в совершении преступления, которого он не совершал. Согласно акту судебно-медицинского исследования, у заявителя были обнаружены телесные повреждения, квалифицированные как легкий вред здоровью.

По заявлению, поданному У. в Нижнекамский МРСО СУ СК РФ по Республике Татарстан, следователями неоднократно выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, которые отменялись руководителем Нижнекамского МРСО как незаконные и необоснованные. Лишь после вмешательства Уполномоченного в июне отчетного года уголовное дело в отношении сотрудников полиции по факту применения к У. насилия было наконец возбуждено по ч. 3 ст. 286 УК РФ "Превышение должностных полномочий". На момент подписания настоящего доклада информация о результатах указанного расследования к Уполномоченному не поступила.

Следует задуматься над тем, что кроме уверенности в собственной безнаказанности побуждает некоторых сотрудников полиции к незаконному применению насилия. В своем докладе за 2010 год Уполномоченный предлагал апробировать и ввести в практику новый механизм судебной защиты права на достоинство личности. По мнению Уполномоченного, для этого было бы достаточно установить, что незаконное применение насилия делает юридически ничтожными полученные с его помощью доказательства по делу. При этом доказывание факта незаконного применения насилия как нарушения личного неимущественного права на жизнь, здоровье и свободу следовало бы осуществлять не в порядке ст. 144 УПК РФ, использующейся обычно сегодня, а в гражданском процессе, где ответчиком выступал бы тот государственный орган, в штате которого состоит нарушившее закон должностное лицо. Представляется, что реализация этого предложения позволила бы, с одной стороны, обеспечить соблюдение презумпции невиновности упомянутого должностного лица, а с другой - освободила бы пострадавшего от бремени доказывания. Главное же в том, что в предложенной новой системе координат насилие как метод дознания и следствия потеряло бы всякий практический смысл. Опыт работы с делами о применении незаконного насилия сотрудниками правоохранительных органов, накопленный Уполномоченным в отчетном году, побуждает его вновь обратить внимание государства и общества на это предложение.

Общеизвестно, что условия содержания в камерах для задержанных и арестованных в административном порядке зачастую чреваты ущемлением человеческого достоинства. Причем не столько в силу объективных причин, как то: переполненность помещения, нехватка средств и т.д., сколько из-за простого несоблюдения должностными лицами установленных правил.

В апреле отчетного года к Уполномоченному обратился Г. с жалобой на бесчеловечное отношение в ИВС отдела полиции по Сямженскому району Вологодской области. Изложенные в жалобе факты свидетельствовали о несоблюдении в ИВС норм, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2003 г. N 627 "Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц".

Уполномоченный попросил прокуратуру Вологодской области проверить жалобы и при необходимости принять меры прокурорского реагирования. По результатам проведенной проверки прокурором области выявлены нарушения норм содержания арестованных, внесено представление о привлечении к дисциплинарной ответственности начальника отдела полиции межмуниципального отдела МВД России "Верховажский" и начальника ИВС указанного отдела полиции. Кроме того, по результатам рассмотрения представления прокурора Управление МВД России по Вологодской области выделило средства на ремонт ИВС и приведение его в соответствие с требованиями закона.

Серьезным нарушением права на достоинство личности является и ненадлежащее обеспечение питанием лиц, задержанных в административном порядке. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.10.2003 г. N 627 предписывает, что задержанные в административном порядке на срок более трех часов обеспечиваются питанием по норме для подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2005 г. N 205. Эта норма устанавливает минимум продуктов, необходимых для здорового питания в условиях изоляции. На практике эти требования далеко не всегда соблюдаются.

Так, в ноябре отчетного года к Уполномоченному обратился П. с жалобой на унижающие человеческое достоинство санитарно-бытовые условия и ненадлежащее питание в ОВД по районам Матушкино и Савелки г. Москвы, куда он был доставлен за совершение административного правонарушения. Уполномоченный обратился в прокуратуру г. Москвы с просьбой проверить сообщенные заявителем сведения. Проведенной проверкой выявлены нарушения условий содержания задержанных; начальнику УВД по Зеленоградскому АО ГУ МВД России по г. Москве внесено представление. С целью недопущения подобных нарушений начальником УВД издан приказ "Об организации содержания лиц, задержанных за административные правонарушения на срок свыше 3 часов", согласно которому установлен порядок обеспечения питанием, средствами материально-бытового назначения в ночное время административно задержанных лиц. В настоящее время в Зеленоградском АО г. Москвы все лица указанной категории обеспечиваются питанием по установленным нормам.

Еще более остро стоит проблема условий содержания осужденных к лишению свободы. Жалобы такого рода регулярно поступают к Уполномоченному. В них сообщается о том, что в холодное время года осужденных заставляют долго находиться на построениях в неотапливаемых помещениях, что приводит к заболеваниям. Чего больше в таких построениях, реальной необходимости или желания администрации исправительного учреждения подвергнуть осужденных пытке холодом, сказать трудно. Ясно, однако, что построения осужденных должны проводиться с поправкой на погодные условия.

В январе отчетного года к Уполномоченному поступила жалоба родственников осужденных, отбывающих наказание в ИК-43 ГУФСИН России по Кемеровской области. Заявители, в частности, сообщили о том, что в декабре 2011 года при проведении обыска осужденные отрядов N 2 и N 10 были выведены из общежитий в неотапливаемое помещение, где находились полтора часа при температуре -15 без теплой одежды и обуви. После вмешательства Уполномоченного прокуратура Кемеровской области в феврале отчетного года вынесла начальнику ИК-43 представление об устранении нарушений закона.

В связи с тем что жалобы на подобные злоупотребления режимными мероприятиями поступают к Уполномоченному с тревожной регулярностью, в марте отчетного года он обратился к Министру юстиции Российской Федерации с просьбой внести в действующие нормативные правовые акты положения, исключающие чрезмерно длительное пребывание осужденных в непригодных для этого помещениях. В апреле отчетного года Минюст России уведомил Уполномоченного о том, что его предложения будут рассмотрены рабочей группой по координации подготовки проектов нормативных правовых актов и иных решений, созданной приказом Минюста России от 12.11.2011 г. N 382.

В своем докладе за 2009 год Уполномоченный с удовлетворением констатировал начавшийся в исправительных учреждениях в соответствии с приказом Минюста России от 31.12.2009 г. N 440 "О признании утратившим силу Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 8 июня 2005 г. N 79" процесс упразднения так называемых "секций дисциплины и порядка". В декабре 2011 года вступил в силу Федеральный закон N 420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому ст. 111 УИК РФ "Самодеятельные организации осужденных" утратила силу, а секции дисциплины и порядка были окончательно упразднены. Таким образом, формальных оснований для делегирования администрацией исправительных учреждений исполнительно-распорядительных функций самим осужденным больше не существует.

Гладко, однако, было лишь на бумаге, то есть в отчетности, согласно которой за три года численность осужденных, состоящих в "самодеятельных организациях" сократилась в пять с лишним раз. В реальной же жизни, как следует из поступающих к Уполномоченному обращений осужденных и их родственников, передача администрацией исполнительно-распорядительных функций осужденным по-прежнему широко практикуется в учреждениях ФСИН России.

В конце ноября отчетного года в ИК-6 ГУФСИН России по Челябинской области прошла массовая протестная акция осужденных двух отрядов. Протестующие вывесили самодельные транспаранты, заявив о нарушениях их прав администрацией учреждения.

Силового пресечения протестной акции удалось избежать. После долгих переговоров осужденные вернулись в отряды, стали принимать пищу, встретились с прибывшими на место событий должностными лицами, среди которых были Уполномоченный по правам человека в Челябинской области и представители Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В ходе опроса осужденных было установлено, что одной из причин протестной акции стало именно их недовольство тем, что очень значительную часть исполнительно-распорядительных функций в учреждении выполняли не сотрудники администрации, а так называемый "актив" из числа самих осужденных, который продолжал функционировать, несмотря на отсутствие к тому правовых оснований. (См. приложение 2.4.1.)

Факты передачи исполнительно-распорядительных функций "активу" из числа осужденных были выявлены проведенными сотрудниками ФСИН России в 2011 - 2012 годах проверками в учреждениях ФСИН в Республике Коми, в Вологодской, Калининградской, Курганской, Самарской и Свердловской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Как следует из поступившей к Уполномоченному в июле отчетного года информации ФСИН России, по каждому подобному случаю проводились служебные расследования, а виновные должностные лица привлекались к строгой дисциплинарной ответственности. Уполномоченный не сомневается в решимости руководства ФСИН России искоренить порочную практику использования "секций дисциплины и порядка" в работе с осужденными. Но вопрос все же в том, готова ли администрация исправительных учреждений обойтись без них. Опыт показывает, что навыки и приемы, зародившиеся еще во времена ГУЛАГа, очень живучи. Да и статистика нарушений в этой сфере за последние два года тревожна. (К дисциплинарной ответственности было привлечено 114 сотрудников исправительных учреждений. Эта цифра вряд ли дает исчерпывающее представление о серьезности описанной проблемы.)

Одним словом, вопрос обеспечения в исправительных учреждениях дисциплины и порядка цивилизованными правовыми методами по-прежнему заслуживает большого внимания. Ключ к его решению - неукоснительное соблюдение прав осужденных, в том числе не в последнюю очередь права на человеческое достоинство. Особую роль в такой работе призваны сыграть общественные наблюдательные комиссии. Как и другие новые институты гражданского общества, ОНК нередко сталкиваются с непониманием их задач, прав и функций со стороны должностных лиц органов исполнительной власти, в ведении которых находятся исправительные учреждения.

Несмотря на требования Федерального закона от 10.06.2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", имеют место факты отказа общественным контролерам в доступе в исправительные учреждения. В отчетном году такие случаи были зафиксированы членами ОНК в исправительных учреждениях Ростовской, Иркутской, Свердловской областей, в Республике Коми. Случаи отказа членам ОНК в доступе к месту их общественной работы доводились до сведения Уполномоченного, который обращался к прокурорам указанных регионов с просьбой обеспечить исполнение закона. Что в итоге и делалось. Правда, это не всегда помогало делу: ведь в иных ситуациях обстоятельства требовали от общественных контролеров посетить учреждение без задержки.

Так, в апреле отчетного года к Уполномоченному обратился член ОНК Свердловской области Б. с жалобой на незаконный отказ представителей ГУФСИН России по Свердловской области в допуске членов ОНК в СИЗО N 1 г. Екатеринбурга. Со своей стороны, Уполномоченный незамедлительно обратился к прокурору Свердловской области с просьбой провести проверку действий ГУФСИН и принять меры к устранению нарушений закона. Из ответа областной прокуратуры следовало, что Верх-Исетский районный суд г. Екатеринбурга своим решением признал действия администрации СИЗО N 1 г. Екатеринбурга незаконными. Виновные были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Практика применения положений вышеназванного Федерального закона выявила еще одну проблему: вне сферы контроля ОНК необоснованно оказались транспортные средства для перевозки осужденных и задержанных (спецавтомобили, спецвагоны), служебные помещения органов полиции, помещения для содержания подсудимых в зданиях судов. Между тем жалобы на нарушения прав осужденных и задержанных именно в указанных местах поступают к Уполномоченному довольно регулярно. Для устранения указанного пробела необходимо внесение соответствующих дополнений в названный выше Федеральный закон N 76-ФЗ.

В отчетном году сдвинулась с мертвой точки проблема, связанная с необоснованным ущемлением прав граждан, страдающих психическими расстройствами. В правовом отношении такие граждане относятся к одной из наименее защищенных категорий населения.

Граждане, признанные судом недееспособными, оказываются в полной зависимости от воли назначенного им опекуна. Они лишаются, например, права распоряжаться своей пенсией, права совершать любые гражданско-правовые сделки, в том числе и мелкие бытовые, права на вступление в брак, права на участие в выборах, на самостоятельную судебную защиту. Все решения за них принимает опекун. При этом сам институт опеки отнюдь не гарантирует, что опекун будет добросовестно относиться к своим обязанностям, то есть исполнять их с учетом интересов и пожеланий подопечного.

Между тем в большинстве случаев наличие диагноза психического расстройства не означает, что у страдающего им гражданина полностью отсутствует способность принимать самостоятельные решения и руководить своими действиями. Проблема же в том, что гражданское законодательство предусматривает возможность принятия судом только одного из двух решений - о признании страдающего психическим расстройством лица недееспособным в полном объеме или об отказе в таком признании.

Что же касается существующей системы опекунства, то она не может гарантировать добросовестное выполнение опекуном своих обязанностей, ибо не предоставляет его подопечному права оспорить действия опекуна в суде, оставляя контроль за такими действиями на усмотрение органов опеки.

Положительные сдвиги в этой области наметились после принятия к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации жалобы Д.

Поводом для конституционного судопроизводства стала жалоба Д., которая является инвалидом с детства и более 20 лет живет в психоневрологическом интернате в г. Санкт-Петербурге. В 2010 году по заявлению администрации интерната Д. была признана судом недееспособной и в результате лишилась возможности самостоятельно распоряжаться своей пенсией, как делала это все предыдущие годы.

Между тем эксперты-психиатры признали, что Д. имеет вполне адекватное представление об окружающей реальности и способна распоряжаться деньгами для совершения мелких бытовых сделок. При этом более сложные операции, например сделки с недвижимостью, были признаны экспертами недоступными для ее самостоятельного понимания. Несмотря на это заключение экспертов, районный суд признал Д. недееспособной, тем самым лишив ее всех гражданских прав, в том числе возможности распоряжаться своей пенсией.

Вынося такое решение, суд руководствовался действующим гражданским законодательством, предусматривающим только полное лишение гражданина дееспособности при наличии у него психического расстройства. Опекуном заявительницы была назначена администрация интерната, активно ратовавшая за принятие указанного судебного решения и не поддержавшая жалобу Д. в Конституционный Суд.

Со своей стороны, Уполномоченный принял сторону Д., отметив, что оспариваемые ею положения Гражданского кодекса Российской Федерации нарушают ее права, являются дискриминационными и противоречат существующим международным стандартам защиты прав лиц, страдающих психическими расстройствами.

Доводы Уполномоченного состояли в том, что наличие диагноза психического расстройства не означает, что у страдающего им лица полностью утрачена способность принимать самостоятельные решения абсолютно во всех сферах общественной жизни. Соответственно и ограничение дееспособности такого лица допустимо только в тех сферах правоотношений, в которых его способность понимать значение своих действий или руководить ими снижена настолько, что не позволяет ему принимать самостоятельные решения. В этом смысле ситуация, в которую попала Д., по мнению Уполномоченного, подтверждала дискриминационный характер положений Гражданского кодекса Российской Федерации в части определения дееспособности физических лиц.

27 июня отчетного года Конституционный Суд Российской Федерации, согласившись с доводами Уполномоченного, своим Постановлением от 27.06.2012 г. N 15-П признал несоответствующими Конституции Российской Федерации п.п. 1 и 2 ст. 29, п. 2 ст. 31, ст. 32 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые не допускают частичного ограничения дееспособности гражданина в зависимости от степени утраты им способности отдавать отчет своим действиям и руководить ими.

Федеральным законом от 30.12.2012 г. N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в Гражданский кодекс Российской Федерации были внесены соответствующие поправки.

5. Право на свободу передвижения и на гражданство

В отчетном году была подведена черта под многолетним спором о праве десятков тысяч давно проживающих в нашей стране бывших граждан СССР на подтверждение своей принадлежности к гражданству Российской Федерации. Речь шла об обладателях российских паспортов, выданных в период с 1992 года по 2002 год официальными российскими органами без занесения данных об этом в соответствующие базы учета, которые в те уже далекие годы зачастую велись недостаточно аккуратно. В подавляющем большинстве случаев причины столь очевидного недосмотра должностных лиц государства, по-видимому, носили технический характер. Однако в последующие годы при выявлении таких паспортов они безоговорочно изымались, а сами их обладатели, вполне искренне считавшие себя и на деле являвшиеся российскими гражданами, по решению органов ФМС России превращались в лиц без гражданства. По мнению Уполномоченного, такая практика противоречила духу закона и принципам справедливости, поскольку возлагала ответственность за ошибки государства на людей, чья вина в "незаконном" получении российских паспортов не была исчерпывающе доказана в суде. Впервые на это было указано в специальном докладе Уполномоченного, опубликованном еще в декабре 2007 года. В нем, в частности, предлагалось исходить из того, что, при недоказанности умысла на необоснованное получение российского паспорта со стороны его обладателя, принадлежность последнего к гражданству Российской Федерации не может быть поставлена под сомнение. Предложение Уполномоченного поддержки не получило, а практика изъятия паспортов продолжилась. Лишь весной 2009 года после обращения Уполномоченного на нее обратила внимание Генеральная прокуратура Российской Федерации, по представлению которой органы ФМС России изымать паспорта перестали. Впрочем, пользоваться этими паспортами было все равно нельзя, ибо в информационных базах они значились недействительными. Справиться с проблемой без соответствующей нормативно-правовой базы ФМС России была, естественно, не в состоянии.

Только в конце 2010 года появился проект поправок в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", предусматривавших решение проблемы, некогда предложенное Уполномоченным. В конце 2011 года Государственная Дума оперативно приняла проект в первом чтении. После чего он вновь исчез из планов ее работы. Тем временем, по данным ФМС России, общее количество признанных недействительными российских паспортов достигло уже 80 тысяч при среднегодовом приросте порядка 8 тысяч штук. В связи с отчаянным положением, в котором оказались их обладатели, Уполномоченный, пытаясь как-то ускорить рассмотрение искомого законопроекта, в апреле отчетного года обратился к Председателю Государственной Думы, а в июне - к Президенту Российской Федерации. В конце концов Федеральный закон от 12.11.2012 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" вступил в силу. Обладатели российских паспортов, не по своей вине не имеющие подтверждения принадлежности к гражданству Российской Федерации, признаются гражданами Российской Федерации на основании решения территориального органа ФМС России, принятого по их заявлению. Таким образом, на восстановление справедливости потребовалось не менее десяти лет. (См. приложение 2.5.1.)

В иных "типовых" ситуациях об этом пока приходится только мечтать. Как известно, Российская Федерация, единственная из всех бывших республик СССР, является не только его правопреемником, но и продолжателем. В силу этого наша страна унаследовала место постоянного члена Совета Безопасности ООН, а также права и обязанности, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР. Статус государства - продолжателя СССР, как, впрочем, и принципы исторической справедливости, по-видимому, налагают на Россию особую ответственность за судьбу бывших граждан СССР и их потомков по крайней мере в части определения порядка приобретения ими российского гражданства. Представляется, что искомый порядок должен быть максимально простым и единообразным, содержать минимальное количество требований к соискателям гражданства, применяться ко всем бывшим гражданам СССР вне зависимости от места их проживания и, конечно, действовать постоянно, а не временно. Такой же порядок приобретения российского гражданства стоило бы распространить и на потомков русских эмигрантов первой волны, чьи отцы и деды, не приемля возникшего в стране тоталитарного коммунистического режима, покинули Россию, но не перестали ощущать себя нашими соотечественниками. При наличии у них такого желания они должны иметь возможность приобрести российское гражданство в кратчайшие сроки с минимумом формальностей. Пока же российское законодательство о гражданстве содержит некоторые положения, препятствующие этому.

Одно из таких препятствий состоит в том, что для получения российского гражданства его соискатель в абсолютном большинстве случаев должен проживать, учиться или служить в России. Это требование заимствовано из законодательства тех стран, которые чаще всего принимают в свое гражданство людей другой культуры. Напротив, в условиях России речь, как правило, идет о предоставлении гражданства людям одной с нами культуры, языка, воспитания, привычек и менталитета. Ждать, пока они, прожив несколько лет в России, адаптируются к ее условиям, не нужно. Следует зато помнить о том, что в силу объективных причин не всем соискателям российского гражданства под силу переехать в Россию на постоянное жительство.

Другое препятствие - требование об отказе от прежнего гражданства как условие приема в российское. На практике это требование выполняется сугубо формально: согласно п. "г" ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 31.05.2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" его соискатель должен лишь обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от его гражданства. Почта Уполномоченного содержит немало примеров, свидетельствующих о том, что новый российский гражданин зачастую рассматривается своим прежним государством как носитель его гражданства и на самом деле таковым остается. Кроме того, важно также отметить, что Конституция Российской Федерации никак не возбраняет нашим гражданам вступать в гражданство других стран, не выходя из российского. Требование об отказе от иностранного гражданства как условие приобретения российского в таких обстоятельствах представляется избыточным.

Суть же вопроса в том, что, согласно части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации, наличие у российского гражданина иностранного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Это положение должно применяться ко всем обладателям российского гражданства, в том числе и к тем, кто приобрел его в качестве второго.

В рамках действующего законодательства претендовать на российское гражданство, не переезжая в нашу страну и не отказываясь от гражданства другого государства, смогут только лица, имеющие особые заслуги перед Российской Федерацией. "Особые заслуги" - понятие сугубо оценочное, а значит, не вполне надежное. Нельзя в этой связи не подивиться отказу предоставить российское гражданство выдающейся советской гимнастке Ф., двукратной чемпионке мира и Олимпийских игр, заслуженному мастеру спорта СССР, уроженке Кемеровской области, волею обстоятельств встретившей роспуск СССР в Белоруссии. (В перипетиях этой чрезвычайно странной истории Уполномоченный намерен разобраться в наступившем году.)

И все же главная проблема, связанная с приобретением российского гражданства, носит скорее экзистенциальный характер. Тысячи бывших граждан СССР, постоянно проживающих в нашей стране, долгие годы безуспешно пытаются стать ее гражданами. В своем большинстве они вполне соответствуют требованиям, которые предъявляет к соискателям российского гражданства закон, готовы всегда жить и работать в России, но желанного гражданства получить не могут. Порой, как ни парадоксально, именно по той причине, что и без российского паспорта они воспринимают Россию как Родину, а ее беды и проблемы как свои собственные. Более того, такие люди зачастую рискуют навлечь на себя гнев местного начальства со всеми вытекающими из этого последствиями, включая угрозу депортации из России. В декабре отчетного года подобная судьба едва не постигла томского блогера М., опубликовавшего в Интернете несколько статей о коррупции в коридорах областной власти. Прожив в России 15 лет, окончив Томский политехнический университет, русский по национальности М. все равно оказался "недостоин" российского гражданства и по решению УФМС России по Томской области должен был отправиться в Узбекистан, где в советские времена имел "несчастье" родиться. Некрасивая история получила широкую огласку. В защиту М. выступили люди разных профессий и взглядов, федеральный и областной уполномоченные по правам человека, центральные газеты. Исполнение решения о высылке М. было приостановлено до рассмотрения его жалобы руководителем ФМС России. В итоге злополучное решение было отменено, а областное УФМС рекомендовало М. вновь подать заявление об оформлении вида на жительство в России. По последней информации из г. Томска, в скором времени может быть решен и вопрос о предоставлении М. российского гражданства. Законные основания для этого имеются. Просто раньше их как бы "не замечали", а теперь заметили. В качестве постскриптума Уполномоченный хотел бы отметить конструктивную позицию, которую, пусть и не сразу и не без вмешательства общественности, заняло руководство ФМС России. В конце концов, от ошибок не застрахован ни один государственный орган. Главное, чтобы он умел эти ошибки исправлять и на них учиться.

В целом же проблема защиты права таких как М. людей быть гражданами России представляется очень серьезной. В наступившем году Уполномоченный предполагает уделить ей особое внимание, имея в виду подготовить на эту тему соответствующий специальный доклад.

По экспертным оценкам, ежегодно в Российскую Федерацию переезжают на постоянное место жительства около 10 тысяч бывших граждан СССР пенсионного возраста. Их пенсионное обеспечение осуществляется на основе многостороннего Соглашения о гарантиях прав граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 года. Для назначения пенсии прибывший должен оформить "разрешение на постоянное проживание" в Российской Федерации ("вид на жительство"). С июля 2009 года на пенсионеров и инвалидов, переселившихся в Россию, стала распространяться норма Федерального закона от 25.07.2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", устанавливающая такое требование: до получения "вида на жительство" не менее одного года прожить в нашей стране по другому документу - "разрешению на временное проживание".

Таким образом, до назначения пенсии переселенцы пенсионного возраста из стран СНГ должны прожить на территории России не менее полутора лет. Страна исхода при выезде пенсионера выплачивает ему пенсию за 6 месяцев вперед, а в России может быть назначена компенсация за шесть месяцев, предшествующих обращению за пенсией. В результате при самом благоприятном исходе минимум полгода прибывшие в Россию пенсионеры из числа бывших граждан СССР остаются без средств к существованию.

В октябре отчетного года к Уполномоченному обратилась дочь 83-летнего переселенца из Казахстана В. С октября 2011 года В. занимается оформлением гражданства Российской Федерации. В январе отчетного года ему было выдано разрешение на временное проживание. В июле того же года он подал документы на получение вида на жительство. При рассмотрении этих документов органы ФМС недосчитались некоторых необходимых справок и вернули весь пакет документов заявителю.

Приложив недостающие справки, В. подал их вновь. Документы приняли, но зарегистрировали другой, более поздней датой, таким образом добавили к сроку ожидания еще полтора месяца. Теперь при благоприятном исходе пенсия будет назначена В. не раньше марта 2013 года.

При этом никто, естественно, не подвергает сомнению право пожилых людей на государственную поддержку и обеспечение, только вот нормы действующего законодательства этому не всегда способствуют. В целях восстановления прав лиц указанной категории Уполномоченный инициативно разработал проект федерального закона "О внесении изменения в статью 8 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Проектом предусматривается сокращение срока обязательного проживания на территории России на основании разрешения на временное проживание с одного года до шести месяцев, что позволит устранить выявленный полугодовой "зазор" между получением переселенцем пенсии в стране исхода и пенсии в Российской Федерации. Указанный проект закона Уполномоченный направил Президенту Российской Федерации с просьбой внести его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. (См. приложение 2.5.2.)

Проблемы с реализацией конституционного права на свободу передвижения продолжают отравлять жизнь людям, причем как российским гражданам, так и иностранцам. Особенно тревожно то, что возникают такие проблемы зачастую в силу элементарной некомпетентности должностных лиц, не умеющих верно применить нормы закона.

В феврале отчетного года с жалобой на действия УФМС России по Владимирской области к Уполномоченному обратилась известная французская журналистка Н. Прибыв по деловой визе в Россию, Н. была вынуждена ее покинуть по предписанию УФМС в связи с тем, что якобы занималась деятельностью, несовместимой с заявленной при получении визы целью поездки. Суть вмененного Н. нарушения состояла в том, что, по информации УФМС, она "имела неосторожность" встретиться с рядом активистов местной оппозиции. Вопрос в данном случае даже не в том, что цель поездки Н. предполагала такие встречи. Деловая виза на въезд в Россию не дает ее обладателю права на деятельность, оплачиваемую местным работодателем. Иных ограничений эта виза не предусматривает. Зато Конституция Российской Федерации (часть 4 статья 29) наделяет каждого правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, в том числе и путем бесед с общественными активистами. Таким образом, действия областного УФМС в отношении Н. представлялись, мягко говоря, не вполне обоснованными.

С просьбой проверить эти действия Уполномоченный обратился к директору ФМС России. По результатам проведенной проверки решение о привлечении Н. к административной ответственности и сокращении срока ее пребывания на территории России было отменено, принявшие его должностные лица УФМС по Владимирской области привлечены к дисциплинарной ответственности, а начальник Управления отправлен в отставку. Французской журналистке были принесены извинения и заново оформлена виза для въезда в Российскую Федерацию.

Принципиальная позиция, которую заняло руководство ФМС России, достойна уважения. Нельзя, однако, не вспомнить о том, что похожее нарушение прав иностранных граждан в России некоторое время назад совершило другое территориальное подразделение указанной службы, о чем Уполномоченный сообщал в одном из своих предыдущих докладов. К сожалению, правильные выводы из того случая сделаны, по-видимому, не были.

От необоснованных ограничений их права на свободу передвижения страдают не только иностранцы, но и российские граждане. Отчетный год дал несколько новых примеров, подтверждающих этот тезис.

Еще в августе 2011 года житель Краснодарского края Ч. обратился к Уполномоченному с жалобой на действия сотрудников полиции, которые задержали заявителя за неповиновение их законному распоряжению. Из протокола задержания следовало, что сотрудники полиции требовали от Ч. "покинуть частную территорию".

В августе 2011 года постановлением мирового судьи судебного участка N 216 Туапсинского района Краснодарского края заявитель был привлечен к ответственности, но совсем по другому основанию - "за использование нецензурной брани в общественном месте". Судья Туапсинского районного суда Краснодарского края, а затем и заместитель председателя Краснодарского краевого суда это постановление мирового судьи оставили в силе, однако в качестве основания для привлечения Ч. к административной ответственности вновь указали на его неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции "покинуть частную территорию".

Заинтересовавшись столь переменчивой интерпретацией нарушения, которое вменялось Ч., Уполномоченный решил обратиться в краевое Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии для уточнения статуса территории, на которой был задержан Ч. Согласно полученному ответу, эта территория принадлежала к категории "особо охраняемых" и ни в чьей частной собственности не находилась. В феврале отчетного года Уполномоченный обратился к председателю Краснодарского краевого суда с ходатайством об отмене вынесенных в отношении Ч. судебных решений и прекращении дела об административном правонарушении. Это ходатайство Уполномоченного постановлением заместителя председателя Краснодарского краевого суда было оставлено без удовлетворения. Точно такая же судьба постигла и обращение Уполномоченного к Председателю Верховного Суда Российской Федерации, посчитавшему установленный факт иного статуса территории, на которой был задержан Ч., не имеющим юридического значения для правового разрешения дела по существу.

Между тем этот факт имел решающее значение, ибо статус особо охраняемой территории предполагает как невозможность ее нахождения в частной собственности, так и возможность общего пользования ею. Проще говоря, предъявленное Ч. сотрудниками полиции требование покинуть территорию, на которой его задержали, было незаконно. Жаль, что в этом не разобрались или не захотели разобраться судебные органы.

Вопросы соблюдения прав лиц, ищущих убежище, а также беженцев и перемещенных лиц, находятся в поле зрения Уполномоченного едва ли не постоянно. Общее количество лиц этих категорий невелико: по состоянию на 1 декабря 2012 года на учете в органах ФМС России состояли 781 беженец и 2419 иммигрантов, получивших временное убежище на территории Российской Федерации. В то же время ожидали рассмотрения своих ходатайств около 14 тысяч иностранных граждан. Многим из них приходится жить в, мягко говоря, спартанских условиях, далеко не всегда соответствующих общепринятым международным стандартам. В отчетном году жалобы на это поступили к Уполномоченному от лиц, находящихся в Центре временного размещения иммигрантов "Очер" в Пермском крае, являющемся учреждением ФМС России. На конец отчетного года в Центре проживало 34 семьи (76 человек, из них 30 детей) из стран ближнего и дальнего зарубежья. Проблема в том, что указанный Центр плохо приспособлен для длительного проживания даже взрослых людей, не говоря уже о малолетних детях.

Для ознакомления с условиями проживания в Центре в отчетном году его посещали федеральный и краевой уполномоченные по правам человека, сотрудники их аппаратов, представители ФМС России и российского представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Картину, которую они увидели, можно проиллюстрировать примером беженки из Афганистана С., обратившейся к Уполномоченному с жалобой.

С., имеющая шестерых детей, старшему из которых 13 лет, давно проживает в Центре "Очер". Государство выделяет ей и ее детям на питание денежные средства из расчета 70 рублей в сутки на одного человека. Дополнительным детским питанием, одеждой и лекарствами ее не обеспечивают. Никаких источников дохода у нее нет.

Одним из результатов посещения Центра "Очер" в августе отчетного года стало увеличение денежных средств, выделяемых на питание, с 70 рублей до 187 рублей в сутки для взрослых и до 135 - 206 рублей для детей в зависимости от возраста. Однако осуществляемого за счет средств федерального бюджета финансирования Центра все равно недостаточно. Нет и возможности оперативно реагировать на ежедневные бытовые проблемы, с которыми сталкиваются семьи беженцев. В частности, до сих пор не предусмотрено финансирование расходов на приобретение одежды и обуви, в том числе для детей. В разряд дефицита попадают постельные принадлежности и предметы личной гигиены.

В целом Уполномоченный считает, что при всех трудностях в реализации положений Федерального закона от 19.02.1993 г. N 4528-1 "О беженцах", задача выполнения Россией ее международных обязательств требует от органов государственной власти большего внимания.

Следует также отметить, что подобные Центру "Очер" учреждения за рубежом являются предметом внимания не только государственных структур принимающей страны, но также и ее общественных благотворительных организаций. Кроме того, крайне важно более активно использовать возможности в работе с беженцами и аккредитованных в России представительств международных организаций, таких как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Международная организация по миграции и др.

Со своей стороны, Уполномоченный в ноябре отчетного года обратился к председателю Российского Красного Креста с просьбой изыскать возможность для патронажа и обеспечения насущных проблем беженцев, находящихся в ЦВРИ "Очер". На момент подписания настоящего доклада ответ на это обращение не поступил.

6. Право на свободу совести

Отчетный год был отмечен значительным ростом интереса граждан к вопросам о месте и роли религиозных убеждений в жизни общества, а также стремлением государства отреагировать на этот феномен путем разработки адекватных ему законодательных актов. В этой связи Уполномоченный считал бы необходимым отметить следующее.

Воплощенный в статье 28 Конституции Российской Федерации отказ государства от тоталитарной практики директивного насаждения так называемого "единственно верного мировоззрения" является важнейшим завоеванием российской правовой системы. Однако победа здравого смысла над казарменным доктринерством не может быть полной и окончательной без соблюдения реального равенства перед законом последователей всех религий, а также тех, кто не исповедует никакой из них, одним словом, без утверждения в нашей жизни принципов светского государства, принципиально отличающегося как от атеистического государства, так и от клерикального. С этим в отчетном году имелись определенные проблемы, о чем свидетельствует почта Уполномоченного.

В Минюсте России зарегистрировано не менее 24 тыс. религиозных объединений, многие из которых испытывают трудности с распространением своего вероучения. В последние годы к Уполномоченному поступали жалобы от граждан, привлекавшихся к административной ответственности за так называемое "навязывание" своих религиозных взглядов. Такие действия властей опирались на содержавшиеся в кодексах (законах) об административной ответственности субъектов Российской Федерации нормы, предусматривавшие наказание за некое "приставание с целью религиозной агитации" или за "навязывание религиозных убеждений". По мнению Уполномоченного, подобные нормы противоречат Конституции Российской Федерации, гарантирующей право свободно "распространять религиозные и иные убеждения" (статья 28) и устанавливающей, что права и свободы человека могут быть ограничены только федеральным законом (статья 55). Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что при поддержке органов прокуратуры ему удалось добиться изъятия указанных норм из законодательства 10 субъектов Российской Федерации, еще в 3 субъектах Российской Федерации соответствующие законопроекты готовятся. По имеющейся информации, на момент подписания настоящего доклада, эти, по сути дела, антиконституционные нормы продолжали действовать еще в четырех субъектах Российской Федерации - в Амурской, Белгородской и Омской областях, а также в Республике Башкортостан. К сожалению, в отчетном году жалобы на воспрепятствование в распространении убеждений верующих продолжали поступать, причем не только из регионов, где эта деятельность оставалась административно наказуемой.

В последние три года верующие, в основном приверженцы небольших конфессий, регулярно обращались к Уполномоченному в связи с некорректными, а подчас и просто незаконными действиями сотрудников правоохранительных органов. Последние врывались в помещения, где проходили богослужения, под предлогом проведения обыска, проверки документов и личного досмотра граждан, фотографировали их и даже осуществляли дактилоскопирование. В феврале отчетного года Уполномоченный по совокупности фактов таких нарушений обратился с письмом к Министру внутренних дел Российской Федерации. Оперативно отреагировав на это обращение, МВД России направило во все свои территориальные подразделения циркулярное указание о проведении с личным составом занятий по вопросам соблюдения законодательства о свободе совести. По состоянию на конец отчетного года жалоб от верующих на действия полиции стало заметно меньше. Нельзя, однако, не обратить внимания на то, что они поступили из 10 субъектов Российской Федерации. Необходимость продолжения воспитательной работы среди полицейских, таким образом, очевидна.

Вообще говоря, опыт работы с жалобами в отчетном году позволяет предположить, что одной из острых проблем соблюдения законодательства о свободе совести является не всегда достаточный уровень правовой и общей культуры должностных лиц среднего и низового звена. В простых ситуациях они допускают явные нарушения закона, которые затем легко исправляются с участием Уполномоченного. Через какое-то время та же история повторяется вновь.

В апреле отчетного года к Уполномоченному поступила жалоба К. из с. Малая Атня Атнинского района Республики Татарстан. Заявитель сообщил о том, что сотрудники полиции без объяснения причин доставили его в отдел полиции, где подвергли личному досмотру. По словам К., единственной причиной этих незаконных действий сотрудников полиции была его принадлежность к религиозной организации "Свидетели Иеговы".

С просьбой о проверке жалобы К. Уполномоченный обратился в прокуратуру Атнинского района. Откуда незамедлительно поступил исчерпывающий ответ. Действия полицейских прокуратура расценила как "грубейшее нарушение требований закона". По представлению прокуратуры трем виновным должностным лицам объявлен выговор, а их руководителю указано на "слабый контроль за подчиненными".

В непростую системную проблему превратилась практика проверки канонической религиозной литературы на предмет наличия в ней положений и призывов экстремистского толка. "Рекордсменом" по количеству подобных проверок остается религиозная организация "Свидетели Иеговы". За защитой своих прав последователи указанного и ряда других вероучений не раз обращались в Европейский Суд по правам человека, который только за последние пять лет принял семь решений, увы, не в пользу России.

Суть же проблемы в том, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 25.07.2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" все дела о признании религиозной литературы экстремистской рассматриваются судами в процедуре особого производства, то есть по представлению органов прокуратуры, в отсутствие второй процессуальной стороны. В рамках такой процедуры религиозные организации фактически лишены возможности защитить в суде свои сакральные ценности, оспорив мнения экспертов со стороны обвинения. По мнению Уполномоченного, в делах о признании религиозной литературы экстремистской изначально имеется правовой конфликт, спор об ограничении прав и свобод граждан и юридических лиц (свободы мысли, религии, совести и убеждений; права на поиск и распространение информации; права на собственность; права на объединение; права на судебную защиту). Между тем в силу положений ст. 12 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подобные судебные дела должны рассматриваться в общем исковом порядке, то есть при соблюдении основных принципов судопроизводства: состязательности и равенства сторон. Опыт, накопленный Уполномоченным, показывает, что, как только в судебных процессах такого рода появляется элемент состязательности, их результат перестает быть предопределенным.

В сентябре 2011 года к Уполномоченному от представителя религиозной организации "Томское общество сознания Кришны" поступило обращение, в котором сообщалось о том, что прокурор г. Томска подал в Ленинский районный суд г. Томска заявление о признании экстремистским материалом книги "Бхагавад-гита как она есть".

В соответствии со ст. 47 ГПК РФ Уполномоченный принял участие в процессе, представив суду свое заключение, в котором, в частности, подчеркнул, что любое вероучение строится на положении о собственной "истинности" и о "ложности" других вероучений. В декабре 2011 года суд отказал прокурору в удовлетворении его иска.

Не согласившись с судебным решением, прокурор г. Томска в январе отчетного года подал апелляционное представление в областной суд. В своем новом заключении по делу Уполномоченный указал, что решение Ленинского районного суда, обжалуемое прокурором, в полной мере соответствует не только нормам российского права, но и позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которой "государство не вправе брать на себя оценку истинности отдельных учений и религий, не должно требовать от религиозных объединений обязательного соответствия их учений каким-либо иным взглядам и мнениям, пусть и распространенным в обществе". Уполномоченный также подчеркнул, что книга "Бхагавад-гита как она есть" отражает религиозно-нравственные предпочтения народов, которые населяли территорию Индии 3 - 5 тысяч лет назад, и уже в силу этого не содержит ни призывов к враждебным или насильственным действиям в отношении кого-либо и чего-либо в современной эпохе, ни каких-либо признаков экстремизма в контексте современного понимания этого правового термина.

В марте отчетного года Томский областной суд отклонил апелляцию прокурора г. Томска и оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании книги "Бхагавад-гита как она есть" экстремистским материалом. (См. приложение 2.6.1.)

В отчетном году к Уполномоченному продолжали регулярно поступать жалобы верующих на трудности, которые они испытывают при получении участков для строительства культовых зданий и оформлении необходимой для этого разрешительной документации. Как обычно, с такими трудностями сталкивались преимущественно представители католических, старообрядческих, мусульманских и протестантских общин. Немало жалоб такого рода в отчетном году оставались на контроле Уполномоченного с прошлых лет. По всем этим жалобам велась интенсивная, но, как правило, бесплодная переписка с органами государственной власти и органами местного самоуправления г. Москвы, Костромской, Московской, Псковской и Самарской областей, Ставропольского края и некоторых других субъектов Российской Федерации. Список неразрешенных конфликтов год от года увеличивается. Некоторые из них поражают как масштабами самоуправства должностных лиц, так и демонстративным пренебрежением к чувствам верующих.

В октябре отчетного года к Уполномоченному обратился пастор религиозной организации Церковь евангельских христиан-баптистов "Ковчег". Заявитель сообщил о том, что администрация городского округа Балашиха Московской области отказывается выдать общине разрешение на ввод в эксплуатацию уже возведенного, причем на средства верующих, молитвенного здания. Строительство здания шло на законных основаниях, необходимые документы о его соответствии всем техническим требованиям и нормам были подписаны. Не было только разрешения на ввод здания в эксплуатацию. Еще в январе отчетного года верующие обратились в областной Арбитражный суд, который своим решением обязал администрацию городского округа выдать общине искомое разрешение. В марте отчетного года Десятый арбитражный апелляционный суд оставил это решение в силе. Однако на момент подписания настоящего доклада судебное решение выполнено не было.

Уполномоченный был вынужден обратиться к губернатору Московской области с просьбой найти управу на бюрократов из администрации городского округа Балашиха. В январе 2013 года за подписью временно исполняющего обязанности губернатора Московской области поступил ответ, в котором сообщалось о том, что разрешительные документы по вводу в эксплуатацию здания церкви евангельских христиан-баптистов "Ковчег" наконец подписаны.

-----------------------------------

Еще один серьезный инцидент произошел в отчетном году в Восточном административном округе г. Москвы, где по указанию префекта было варварски снесено временное молитвенное здание религиозной организации Церковь Святой Троицы по адресу ул. Николая Старостина, вл. 10. Формально все было сделано в соответствии с буквой закона, на деле же - с грубым нарушением его духа.

Участок по указанному адресу для строительства своего храма религиозная организация получила в аренду еще в январе 1999 года, быстро возведя на нем временные постройки, где верующие с тех пор и молились. Без малого семь лет спустя их уведомили о расторжении договора аренды. Еще через пять лет, в сентябре 2010 года, решением Перовского районного суда г. Москвы обязали участок освободить. А еще через два года, в ночь на 6 сентября 2012 года, их пришли выселять силой. Эту миссию власти возложили на каких-то "народных дружинников". Последние, выломав дверь, ворвались в церковь с криками: "Сектантам не место на русской земле". Церковная утварь и другое ценное имущество были втоптаны в грязь и частично расхищены.

В этой истории стоит особо отметить три обстоятельства. Во-первых, за долгие годы существования потенциально конфликтной ситуации муниципальные власти по существу не сделали ничего для ее конструктивного разрешения. Взамен участка по ул. Николая Старостина верующим предлагали заведомо непригодные для строительства участки - один из которых находился в природоохранной зоне, а другой был занят гаражным комплексом. Иначе как издевательством над верующими такие предложения не назовешь. Во-вторых, в действиях властей ни под каким микроскопом не удается разглядеть уважение к правам и чувствам верующих. Зато неприязнь к ним видна за версту. Наконец, в-третьих, побудительным мотивом для этих действий, несомненно, стало восприятие верующих - членов небольшой конфессии как "сектантов".

С учетом сказанного Уполномоченный не склонен считать удовлетворительным ответ на свое обращение к мэру Москвы, поступивший в ноябре отчетного года за подписью заместителя мэра.

В целом, как представляется, тенденция к ограничению деятельности так называемых "нетрадиционных" религиозных организаций, к нарушению их богослужений, к оскорблению чувств их последователей в отчетном году продолжала усиливаться. Почта Уполномоченного богата примерами такого рода. Проблема же не только в том, что сами критерии "традиционности" религий размыты и произвольны. И не в том, что в числе "нетрадиционных" под прессинг местных властей зачастую попадают вполне традиционные для нашей страны конфессии, например, старообрядчество. Главное в другом: создание режима наибольшего благоприятствования для одних конфессий и наименьшего - для других есть нарушение норм Конституции Российской Федерации, гарантирующей всем и каждому равное право исповедовать любую религию. При этом наблюдаются попытки произвольно негативной квалификации некоторых "нетрадиционных" конфессий как "сектантских", "деструктивных", "тоталитарных" и "псевдохристианских". Обличительные определения такого рода не имеют никакого правового содержания, не предусмотрены законом, а значит, недопустимы в публичных выступлениях должностных лиц и в официальных публикациях государственных органов. К сожалению, почта Уполномоченного, а также результаты предпринятого им в отчетном году мониторинга официальных сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации выявили факты применения такой риторики должностными лицами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Амурской, Архангельской, Ростовской и Челябинской областей, Республики Башкортостан.

Летом отчетного года органы государственной власти выступили в защиту верующих крупнейшей российской конфессии - Русской православной церкви, - чьи религиозные чувства были задеты известной эпатажной выходкой членов панк-группы "Пусси райот". Уполномоченный неоднократно высказывал свое мнение и о самой этой выходке, которую он безоговорочно осуждает, и о наказании ее исполнителей, которое он считает чрезмерным. В контексте же настоящего доклада Уполномоченный хотел бы обратить внимание на то, что вскоре после вынесения судебного решения по упомянутому делу "Пусси райот" в сентябре отчетного года появился проект федерального закона, предусматривающего внесение в Уголовный кодекс Российской Федерации нормы об ответственности за "оскорбление религиозных убеждений и чувств граждан, осквернение объектов и предметов религиозного почитания, мест религиозных обрядов и церемоний". Этот проект федерального закона в его первоначальном виде Уполномоченный склонен считать противоречащим букве и духу Конституции Российской Федерации. Ведь законопроект предполагает ответственность за обиды, нанесенные последователям только тех религий, которые составляют "неотъемлемую часть исторического наследия народов России", в то время как статья 14 и статья 28 нашей Конституции гарантируют равные права всем гражданам, исповедующим любую религию или не исповедующим никакую вообще. В этой связи Уполномоченный считает своим долгом заявить о том, что попытки противопоставить одни конфессии другим, равно как и верующих неверующим, чреваты не только расколом общества, но и подрывом основ конституционного строя России как светского государства.

В разгар скандала вокруг инцидента с "Пусси райот" заведующий кафедрой мировой культуры престижного российского университета в эфире национального телеканала "Культура" назвал атеистов "животными, больными, которых надо лечить". Впоследствии никто, к сожалению, даже не попытался представить себе реакцию верующих любой религиозной конфессии, например православных или мусульман, если бы столь чудовищные слова были адресованы им. Между тем атеисты тоже имеют убеждения. И такое же право на их защиту государством как представители любой религиозной конфессии, большой или малой. Именно это и составляет суть свободы совести, одного из базовых конституционных принципов демократического российского государства.

7. Право на свободу информации

Статья 29 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Той же статьей Конституции гарантируется свобода массовой информации и запрет на цензуру.

В отчетном году реализация этих конституционных норм сталкивалась с известными трудностями в части, касающейся получения и распространения информации, а также свободы массовой информации. Нежелание соблюдать положения Федерального закона от 09.02.2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и Закона Российской Федерации от 27.12.1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" зачастую порождало вполне анекдотические ситуации, когда обществу отказывали в информации не в силу каких-либо высоких государственных соображений, а просто по привычке.

В декабре 2011 года к Уполномоченному обратился редактор газеты "Советский Сахалин" с жалобой на непредоставление правительством Сахалинской области информации по запросу редакции.

Искомая информация касалась вопроса об источниках и размерах финансирования издания некой "Книги официальных стандартов" Сахалинской области. Необходимость издания этого помпезного фолианта вызвала обоснованные сомнения редакции газеты. Отказ областных властей в предоставлении запрошенной информации вынудил редактора издания обратиться в прокуратуру Сахалинской области. Которая, сочтя интерес общества к расходованию средств налогоплательщиков уместным, внесла представление аппарату правительства Сахалинской области об устранении нарушений. Это представление исполнено не было, после чего прокуратура области возбудила дело об административном правонарушении по ст. 5.39 КоАП РФ за отказ в предоставлении информации.

Между тем срок давности для привлечения к административной ответственности истек. В таких условиях Уполномоченный посчитал целесообразным рекомендовать редактору газеты "Советский Сахалин" запросить ту же информацию повторно, имея в виду подключить его к процедуре обжалования очередного отказа.

В связи с коллизией, описанной выше, Уполномоченный хотел бы напомнить о том, что в соответствии с положениями ч. 1 ст. 40 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только при наличии в ней сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую тайну. Нелишне также обратиться и к Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 08.12.2011 г. N1624-О-О, в котором, опираясь на нормы международного права и действующее российское законодательство, суд указал, что нормативное регулирование в сфере обеспечения права граждан на информацию должно быть направлено на максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для всех граждан и иных субъектов гражданского общества.

Заслуживает внимания и наболевшая проблема совершенно другого рода - информирование населения о надвигающихся природных катастрофах, равно как и о последствиях природных и техногенных катастроф. Согласно ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и ч. 4 ст. 26 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", обязанность такого "тревожного" информирования (оповещения) возложена на органы государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим нельзя не вспомнить о трагических событиях в г. Крымске Краснодарского края, где в июле отчетного года неспособность местных властей своевременно предупредить жителей о грозящем городу наводнении существенно усугубила его последствия. По горячим следам катастрофы Уполномоченный заявил о готовности оперативно рассмотреть обращения жителей г. Крымска на нарушение их права на жизнь, достойную компенсацию и др. На момент подписания настоящего доклада жалобы такого рода не поступали.

Обязанность власти информировать население не исчерпывается одними стихийными бедствиями. Она, очевидно, возникает и в других ситуациях, чреватых угрозой безопасности личности и общества. Например, в такой.

В феврале отчетного года житель г. Балашихи Московской области Б. обратился к Уполномоченному с жалобой на полицию и органы местного самоуправления, не оповестившие людей о целой серии тяжких преступлений - убийств и грабежей, - в течение нескольких месяцев совершавшихся в лесопарковой зоне одного из районов города группой подростков. По сведениям СМИ, на счету преступников оказалось 27 убийств. Пока шел розыск, местные жители пребывали в неведении относительно того, что происходит. По мнению Б., такая ситуация способствовала увеличению количества жертв. Подтвердить или опровергнуть предположение заявителя нельзя. И все же оно не лишено логики: узнай люди об убийствах пораньше, жертв, возможно, было бы меньше.

За разъяснениями Уполномоченный обратился в администрацию городского округа Балашиха, а также в Межмуниципальное управление МВД России "Балашихинское". После расшифровки неспешно поступивших оттуда витиевато-казенных ответов выяснилось, что действующее российское законодательство не предусматривает оповещения людей об опасности, которая подстерегает их у порога родного дома. Может, что-то в законодательстве поправить? Или все же в головах некоторых должностных лиц?

Вообще говоря, доводы тех, кто считает, что, чем меньше люди знают, тем спокойней, представляются Уполномоченному не только архаичными, но и просто опасными. Нехватка информации всегда порождает множество слухов, а в век Интернета они распространяются мгновенно.

В отчетном году, кстати, не все благополучно было и с правом граждан на распространение информации. Реализация этого права сталкивалась порой с проблемами, в основном порождавшимися издержками законодательства о противодействии экстремизму и старой, но отнюдь не забытой практикой преследования граждан за критику публичных фигур - политических и общественных деятелей, а также должностных лиц государства.

Уполномоченный в этой связи считает необходимым напомнить о том, что любые меры борьбы с экстремизмом должны соответствовать принципу правовой определенности. Поскольку же действующее законодательство не содержит, как не раз отмечал Уполномоченный, четких и однозначных критериев экстремизма, его квалификация во многом зависит от усмотрения правоприменителя. Склонного порой к произвольно широкому толкованию понятий "социальная группа" или "публичность" как квалифицирующих признаков экстремистской деятельности, или, например, к абсолютизации роли экспертизы (в том числе силами экспертов сомнительной квалификации и объективности) в делах об экстремизме.

Особенно остро все эти дефекты проявляются при рассмотрении дел об экстремизме в рамках гражданского производства. Уполномоченный не раз подчеркивал, что гражданские дела о признании каких-либо материалов экстремистскими не могут рассматриваться по правилам процедуры особого производства (то есть без участия сторон) в случаях, когда известны авторы этих материалов или владельцы авторских прав, собственники, издатели и т.п. Ведь рассмотрение заявления о признании материалов экстремистскими - это, по существу, спор о праве автора на распространение информации и неограниченного круга лиц - на ее получение.

Заявляя такую позицию, Уполномоченный, разумеется, отнюдь не пытается потворствовать распространению действительно экстремистских публикаций. Он всего лишь призывает к соблюдению предусмотренных законом процессуальных прав тех, кто обвиняется в подобных действиях. Все они имеют право изложить суду свои аргументы и попытаться доказать невиновность в рамках состязательной процедуры. В отсутствие же такой процедуры результат рассмотрения дела судом, скорее всего, предопределен.

В этом контексте уместно сослаться на Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 г. N 11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности". В документе внимание нижестоящих судов обращено на то, что в делах такого рода имеет место спор об ограничении свободы совести и вероисповедания, мысли, слова и массовой информации, права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Уполномоченный полагает, что разъяснения, изложенные в п. 1 указанного Постановления Пленума Верховного Суда, вполне применимы также и к гражданским делам о признании информационных материалов экстремистскими. Исходя из этого, Уполномоченный намерен и в дальнейшем выступать против практики рассмотрения в особом порядке дел о признании печатных и любых других публично распространяемых материалов экстремистскими.

Нелишне в этой связи отметить, что авторитетные международные органы, в частности Европейский Суд по правам человека, в своей практике исходят из того, что пределы допустимой публичной критики политических и общественных деятелей, а также должностных лиц государства не могут не быть шире такой же критики, адресованной частным лицам. Подобный подход представляется не только общепринятым, но и оптимальным в смысле обеспечения прав и свобод человека в демократическом государстве. В этой связи не может не вызывать опасений практика некоторых российских судов, зачастую склонных подходить к вопросам защиты чести и достоинства публичных фигур - политических и общественных деятелей, должностных лиц государства, - с теми же мерками, что и остальных граждан. В отчетном году по одному из дел этой категории Уполномоченному удалось добиться отмены ранее вынесенного судебного решения.

В докладе Уполномоченного за 2011 год рассказывалось об иске, поданном бывшим сотрудником ГИБДД Х. к музыкальному критику Т. В апреле 2011 года Гагаринский районный суд г. Москвы вынес по этому иску решение, которым признал, что в своей критике сотрудника ГИБДД Х. ответчик перешел допустимые пределы.

Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда в июне того же года отменило решение суда первой инстанции только частично, подтвердив тем самым, что высказывания Т. в отношении Х. опорочили честь и достоинство последнего.

Не согласившись с кассационным определением, Уполномоченный обратился в Президиум Московского городского суда, а затем и в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Уполномоченный подчеркнул, что в высказываниях Т. содержалась критика Х. как должностного лица, в связи с чем допустимые пределы этой критики были шире, чем в отношении частного лица.

Рассмотрев дело в открытом судебном заседании, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда в апреле отчетного года отменила состоявшиеся судебные постановления, а дело направила на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В сентябре отчетного года Гагаринский районный суд г. Москвы своим решением полностью отказал Х. в удовлетворении его исковых требований к Т. (См. приложение 2.7.1.)

Вопрос о допустимых пределах критики публичных фигур по своим сущностным признакам и смысловому содержанию близок к вопросу о клевете в их адрес. В ноябре 2011 года из уголовно наказуемых деяний "клевета" была переведена в категорию административных правонарушений, что было расценено большинством экспертов как прогрессивный, хотя и несколько запоздалый шаг российских законодателей. Не прошло и года, как новым решением законодателей статья о клевете перекочевала из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обратно в Уголовный кодекс Российской Федерации.

Судя по данным статистики, ст. 129 УК РФ "Клевета" в 2011 году применялась крайне редко. Статистические данные о назначении наказания по декриминализованной ст. 5.60 КоАП РФ в первой половине отчетного года ведомственной отчетностью Генеральной прокуратуры вообще не предусмотрены. В этой связи своего рода перманентно-кочевое состояние статьи о клевете не может не вызвать недоумения.

В отчетном году была, наконец, реализована давнишняя идея создания общественного телевидения, о необходимости которого Уполномоченный впервые упоминал в своем докладе за 2004 год. К сожалению, процедура формирования Совета по общественному телевидению, установленная Указом Президента Российской Федерации от 17.04.2012 г. N 455 "Об общественном телевидении в Российской Федерации", оказалась не вполне транспарентной. Достаточно сказать, что члены этого Совета, призванного от имени общества контролировать деятельность телеканала и формировать его органы управления будут утверждаться Президентом Российской Федерации по представлению Общественной палаты Российской Федерации, члены которой, в свою очередь, отбираются при весьма опосредованном участии самих граждан. Подобная многоступенчатая процедура, по сути дела, имеет лишь символические признаки гражданского самоуправления.

Не ясным остается и вопрос финансовой независимости Общественного телевидения России. На первых порах его предполагается финансировать за счет средств федерального бюджета, что вряд ли соответствует статусу независимого телеканала.

Хочется надеяться, что телеканал, начало вещания которого намечено уже на 2013 год, будет "дорабатываться" до уровня "общественного" уже "на ходу". Со своей стороны, Уполномоченный полагает крайне желательным обратиться к опыту организации общественного телевидения там, где оно уже давно сложилось и успешно работает.

8. Право на свободу собраний

Предусмотренное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан на мирные собрания в последние годы неизменно оказывается в фокусе внимания Уполномоченного в силу трех фундаментальных причин. Во-первых, будучи одной из базовых ценностей демократии, это право выступает еще и как важный инструмент реализации многих других прав человека, например, на образование и жилище, на достойные условия труда и социального обеспечения, на свободу мысли, слова и совести, на равенство перед законом и судом, на участие в управлении делами государства и др. Во-вторых, мирные собрания граждан по самой своей природе являются массовыми мероприятиями, в силу чего и нарушения права на их проведение не могут не рассматриваться как массовые, предполагающие, согласно статье 21 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", его инициативное вмешательство. В-третьих, установленный законом уведомительный порядок проведения мирных собраний зачастую имеет тенденцию превращаться в фактически разрешительный и притом избирательно разрешительный. Между тем в Национальном докладе Российской Федерации, представленном в январе 2013 года Совету по правам человека ООН, подчеркивается, что Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" предусматривает уведомительный порядок их организации, и допускает отказ в согласовании только в двух случаях: если оно подано лицом, не имеющим на то право, либо если мероприятие планируют провести в том месте, где это запрещено законом.

Так или иначе, эффективность норм законодательства о митингах (с учетом изменений, внесенных в него в июне отчетного года), и готовность органов власти и сил правопорядка, с одной стороны, а также организаторов и участников мероприятий - с другой, исполнять его исключительно в целях обеспечения конституционного права граждан на мирные собрания прошли в отчетном году серьезное испытание практикой. Начиная с декабря 2011 года многолюдные митинги и демонстрации представителей разных политических сил проводились во многих крупных городах России. Вплоть до начала мая отчетного года акции оппозиции по крайней мере в Москве и Санкт-Петербурге, проходили без серьезных эксцессов, а сотрудники полиции за редким исключением вели себя по отношению к митингующим подчеркнуто корректно.

На этот же период пришлась в целом успешная апробация проекта наблюдения за публичными мероприятиями, который изначально был предложен Уполномоченным руководству столичной полиции еще в 2011 году. В основу проекта легли разработанные в аппарате Уполномоченного методические рекомендации, в соответствии с которыми Уполномоченный и сотрудники его аппарата вместе с представителями МВД приступили к наблюдению за подготовкой и проведением публичных мероприятий. По итогам каждого мероприятия Уполномоченный готовил и размещал на своем официальном сайте отчет, оценивая поведение его участников и действия полиции. В январе отчетного года этот проект был одобрен Министром внутренних дел Российской Федерации и запущен в ряде других регионов страны с участием региональных уполномоченных по правам человека.

По мнению Уполномоченного, первый опыт системного наблюдения за публичными мероприятиями свидетельствует о том, что при наличии доброй воли и рациональной организации продуктивное взаимодействие участников публичных мероприятий и сил правопорядка вполне возможно. Правда, доброй воли и тем, и другим, зачастую не хватает, а организация действий полиции в некоторых аспектах еще весьма далека от рациональности. Пока мероприятие идет по плану, эти недостатки не очень заметны, однако при возникновении даже незначительного напряжения они, как правило, не замедляют проявиться. Так, в частности, случилось 6 мая отчетного года на Болотной площади в г. Москве. По до конца не выясненным причинам направлявшаяся на площадь колонна демонстрантов остановилась. (Разные источники вину за это возлагают как на полицию, так и на демонстрантов.) В возникшей давке активизировались провокаторы, то ли из числа самих демонстрантов, то ли намеренно затесавшиеся в их ряды. С началом столкновений демонстрантов с полицией выяснилось, что принадлежавшие к разным подразделениям сотрудники полиции, по-видимому, не имели единого руководства. Одни сотрудники полиции вели себя корректно, другие оставались пассивны, а третьи - прибегали к неизбирательному применению силы. Бойцы ОМОНа не имели идентификационных номеров, что не позволило установить личности тех из них, кто нарушал закон. Должной выдержки не проявили и некоторые демонстранты, быстро оставшиеся без своих вожаков, задержанных полицией. Все эти выводы были сделаны Уполномоченным и его сотрудниками на основе личного наблюдения за событиями.

Впрочем, в ходе "разбора полетов", начавшегося прямо на месте событий и не завершившегося на момент подписания настоящего доклада, особенно востребованным оказался другой вывод Уполномоченного. Как известно, в отношении граждан, задержанных в связи с событиями на Болотной площади, было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 212 УК РФ, то есть за "участие в массовых беспорядках". Положения этой статьи применяются в случае, если задержанных подозревают в совершении таких действий, как: насилие в отношении гражданских лиц, погромы, поджоги, уничтожение имущества, применение огнестрельного оружия и взрывчатых веществ, вооруженное сопротивление представителям власти. Между тем ни одно из этих действий демонстрантов ни Уполномоченный, ни его сотрудники не зафиксировали. В связи с коллизией, возникшей между намерениями следствия по "Болотному делу" и нормами УК РФ, Уполномоченный счел необходимым сделать заявление, в котором, в частности, подчеркнул, что при отсутствии исчерпывающе перечисленных в законе признаков массовых беспорядков невозможно констатировать и наличие самих массовых беспорядков. (См. приложение 2.8.1.)

Летом отчетного года публичные мероприятия в ряде крупных городов России проходили без серьезных эксцессов. Уведомления от организаторов мероприятий, по-видимому, рассматривались органами власти и местного самоуправления в штатном режиме, без чрезмерных проволочек и придирок. Обобщенной информацией об этом Уполномоченный не владеет, ибо в поле его зрения чаще всего попадают только те публичные мероприятия, с организацией и проведением которых возникают трудности. Некоторые из "проблемных" мероприятий прошлых лет по-прежнему требовали внимания Уполномоченного в отчетном году в связи с продолжением их рассмотрения в судах разных инстанций.

Так, в начале отчетного года к Уполномоченному поступило известие о справедливом разрешении судом спора о законности отказа в согласовании публичного мероприятия, сорванного по вине местных властей еще весной 2010 года.

В марте 2010 года одна из общественных организаций г. Тюмени направила в городскую администрацию уведомление о проведении группового пикетирования с числом участников от трех до пяти человек. Это уведомление было зарегистрировано за три дня до даты мероприятия.

Администрация г. Тюмени отказалась согласовать мероприятие, указав, что оно подано с нарушением установленного законом 10-дневного срока, и, кроме того, исходит от общественной организации, а не от самих участников пикетирования. Оба довода городских властей были очевидно незаконны. Во-первых, в отличие от других публичных мероприятий (уведомления о которых подаются не ранее 15 дней и не позднее 10 дней до даты их проведения) уведомления о групповых пикетированиях могут быть поданы не позднее трех дней до даты пикетирования. Во-вторых, никаких исключений на подачу уведомления о пикетировании от имени общественной организации закон, конечно, не содержит. Несмотря на абсолютную очевидность описанной ситуации, организаторы пикета долгое время безуспешно пытались доказать свою правоту в судах нескольких инстанций.

Только после вмешательства Уполномоченного организаторам пикета удалось, наконец, добиться правильного истолкования закона. Верховный Суд Российской Федерации своим решением от 26.11.2011 г. признал отказ администрации г. Тюмени в согласовании указанной публичной акции незаконным. При этом Суд указал, что толкование положения ст. 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", предполагающее, что сокращенный срок подачи уведомления о пикетировании распространяется на группу лиц, а не на общественные объединения является неверным, ибо формулировка "при проведении пикетирования группой лиц" относится отнюдь не к организаторам мероприятия, а к его участникам.

Таким образом, закон восторжествовал. Проблема лишь в том, что произошло это спустя почти два года с момента его нарушения. Понятно, что организаторы пикетирования не смогли добиться целей, которые они преследовали. Не менее очевидно и то, что в отсутствие в нашей стране прецедентного права справедливое решение Верховного Суда вряд ли позволит избежать подобных нарушений в будущем.

Гораздо более сложной с правовой точки зрения оказалась проблема, с которой столкнулся Уполномоченный в связи с поступлением к нему на рассмотрение в начале 2011 года жалоб руководителей местных религиозных организаций Свидетели Иеговы - А. из г. Казани и Ш. из г. Белгорода.

В обеих жалобах речь шла о незаконном, по мнению заявителей, привлечении их к административной ответственности за проведение богослужений в арендованных помещениях общего назначения без предварительного уведомления властей, как требует Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Оба заявителя утверждали, что в описанных условиях богослужения по сути являлись собраниями, а потому не требовали подачи уведомлений.

Согласившись с доводами заявителей, Уполномоченный в рамках своей компетенции предпринял меры для восстановления их прав. Он, в частности, направил в Верховный Суд Российской Федерации ходатайство в интересах А. Летом 2011 года оно было отклонено.

В связи с этим в феврале отчетного года Уполномоченный был вынужден обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина законом, примененным в конкретном деле. 5 декабря того же года Конституционный Суд вынес по жалобе свое Постановление N 30-П. Как указано в нем, в регулирование порядка проведения публичных богослужений должны быть внесены изменения, с учетом того, что не все публичные религиозные мероприятия требуют от властей принятия мер для обеспечения общественного порядка и безопасности их участников и других граждан. (Следует отметить, что этот ключевой тезис Постановления прямо увязывает необходимость уведомления о религиозном мероприятии лишь с задачей обеспечения общественного порядка и безопасности и ни с чем иным.)

Представляется, что впредь до внесения в действующее правовое регулирование рекомендованных Конституционным Судом изменений, потребность в государственных мерах обеспечения общественного порядка и безопасности на публичных религиозных мероприятиях и соответственно необходимость уведомления властей об их проведении могут определять сами организаторы этих мероприятий. Что не должно рассматриваться как нарушение действующего законодательства о мирных собраниях.

---------------------------------------

Другой пример из той же "оперы" внимания Конституционного Суда не потребовал.

В июле отчетного года к Уполномоченному обратилась группа гражданских активистов, имевших неосторожность самостоятельно, то есть без согласования с начальством, организовать конференцию на злободневную тему борьбы с коррупцией. Сами создали оргкомитет, арендовали зал и разослали приглашения местным руководителям силовых структур, в том числе и прокурору области. Последний же проявил "бдительность": получив приглашение, поручил проверить законность самодеятельной конференции.

Выполняя поручение областного прокурора, районный прокурор, в свою очередь, поручил вызвать членов оргкомитета конференции для объяснений. Тем временем в арендованном оргкомитетом помещении по странному совпадению начался внеплановый ремонт системы канализации. Потом выяснилось, что оргкомитет не направил уведомления о своей конференции в местные органы власти, тем самым якобы нарушил закон. В связи с чем членам оргкомитета конференции тут же вручили предостережение о недопустимости нарушения закона, скупо пояснив, что у прокуратуры имеются некие "сведения" о том, что конференция будет проведена не в форме собрания. А в какой-то другой, якобы незаконной форме.

На самом деле, конечно, всем было понятно, что закон отнюдь не требовал согласовывать проведение конференции с властями путем подачи уведомления. Организаторы конференции обратились в суд с просьбой признать действия прокуратуры незаконными. В чем им, как водится, отказали. Правда, суд в своем решении все же указал на то, что вынесенные организаторам конференции предостережения не в полной мере соответствуют указаниям Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В итоге вопреки усилиям областной прокуратуры I Орловский антикоррупционный форум состоялся в конце июля 2012 года, как и было обещано, в форме собрания, не требующего уведомления властей. Участие в заседании форума приняло около 50 человек. Нарушений общественного порядка установлено не было. Как будто в наказание за это районный прокурор возбудил в отношении организаторов форума дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ и направил материалы в суд. После вмешательства Уполномоченного материалы из суда были прокуратурой отозваны, производство по делу прекращено.

К сказанному следует, видимо, добавить, что согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", а также указаниям Генеральной прокуратуры, предостережение может применяться только к должностным лицам. К частным же лицам оно может быть обращено лишь при наличии признаков экстремистской деятельности. Возможно прокурорские работники заподозрили орловских борцов с коррупцией в преступном намерении разжечь ненависть и вражду к почтенной социальной группе - "коррупционеры".

Со своей стороны, Уполномоченному остается лишь пожалеть о времени и средствах, бесцельно потраченных прокуратурой Орловской области в смертельной борьбе с ветряными мельницами.

Как представляется, приведенные выше примеры наглядно отражают явные пробелы в законодательном регулировании процедуры согласования публичных мероприятий. По большому счету это регулирование вообще не является процедурой, содержащей четкие механизмы, полномочия, а также обязательства сторон. Это, в свою очередь, открывает более сильной стороне, каковой по определению считает себя любой орган государственной или муниципальной власти, дополнительные возможности для усмотрения и произвола. Так, в последние годы органы власти начинают потихоньку практиковать некий "отзыв" уже выданных "согласований" на проведение публичных мероприятий. Столь диковинная мера действующим российским законодательством не предусмотрена, что не мешает ее применять. В декабре 2011 года так поступили власти г. Нижнего Новгорода, доведя в итоге до разгона ставшего вдруг "несогласованным" митинга. (Более подробно об этом см. в докладе Уполномоченного за 2011 год.) В декабре отчетного года "самобытный" нижегородский "эксперимент" продолжили власти г. Москвы, в последний момент отозвавшие "согласование" на проведение одного из митингов. В обоих описанных случаях власти действовали незаконно и произвольно.

Конец отчетного года был отмечен еще одним эпизодом, в котором действия столичных властей при согласовании публичного мероприятия не вполне соответствовали требованиям закона.

В начале ноября группа граждан уведомила городские власти о намерении провести в Новопушкинском сквере в Москве митинг с количеством участников до одной тысячи человек. Заявленная цель митинга - "Выразить протест против политических репрессий и нарушений прав человека в Российской Федерации".

Дата проведения митинга приходилась на выходной день. Сам же Новопушкинский сквер никак не относится к местам, где проведение публичных мероприятий запрещено законом - подобные мероприятия организуются там регулярно. Уведомление о митинге было подано в установленный законом срок лицами, имеющими на это право. Таким образом, законных оснований отказать в согласовании мероприятия у столичных властей не было. Формально гражданам и не отказали. Но при этом как бы и не разрешили. Организаторам митинга направили официальный ответ, подписанный первым заместителем руководителя Департамента региональной безопасности города Москвы. В нем витиевато утверждалось, что "цели запланированного митинга не соответствуют положениям законодательства... в котором отсутствуют нормы, содержащие меры принуждения, принимаемые государством по политическим мотивам". Письмо за подписью первого заместителя руководителя Департамента заканчивалось туманной угрозой привлечь организаторов митинга к уголовной ответственности по ст. 282 УК РФ, то есть за возбуждение ненависти и унижение достоинства непонятно каких лиц.

Со своей стороны, Уполномоченный считает нужным заявить, что в случае, если цели запланированного публичного мероприятия не соответствуют Конституции нашей страны или нарушают запреты, предусмотренные ее законодательством, обязанность органа власти состоит в том, чтобы довести до сведения организаторов публичного мероприятия мотивированное предупреждение о привлечении их к ответственности, но лишь по итогам проведения мероприятия. Само же такое предупреждение не может рассматриваться как форма отказа в согласовании публичного мероприятия.

В связи с изложенным Уполномоченный в конце декабря 2012 года после проведения дополнительной проверки всех обстоятельств согласования акции обратился в Пресненский районный суд г. Москвы с заявлением об обжаловании законности письма за подписью первого заместителя руководителя от 16.11.2012 г. N 21-11-548/2.

Отчетный год завершился заметным публичным мероприятием, весьма поучительным в плане анализа как правоприменительной практики, так и поведения всех действующих лиц. Речь идет об очередной протестной акции оппозиции, намечавшейся на 15 декабря в г. Москве. Согласование места проведения акции как и прежде велось в режиме прямых переговоров между ее организаторами и представителями городских властей. Переговоры шли трудно и в итоге завершились провалом. Ответственность за это должны, как представляется, разделить обе стороны. Представители городских властей без видимых причин отказались обсуждать все варианты шествия и митинга, предложенные организаторами. Насколько мотивированным и обоснованным был этот отказ, а в соответствии с законом он должен быть мотивированным, Уполномоченному не известно. В свою очередь организаторов акции никак не устроили альтернативные предложения городских властей. Компромисс в итоге найден не был. При этом организаторы акции, объявив о том, что она не согласована, воздержались от призыва к своим сторонникам явиться на Лубянскую площадь, заявленную ранее как место ее проведения. Не менее тысячи активистов все же пришли на площадь, чтобы возложить цветы к памятнику жертвам политических репрессий. Возложение цветов заняло около 1,5 часа и, по сути, дела неизбежно вылилось в импровизированный митинг, участникам которого полиция, оставаясь в рамках закона, не чинила препятствий. Концовка "несогласованного" мероприятия оказалась несколько смазанной: некоторые участники, попытавшиеся организовать шествие, были задержаны. При этом, по свидетельству представителей Уполномоченного, присутствовавших на месте событий в качестве наблюдателей, сотрудники полиции действовали профессионально, ни разу не перейдя грань разумной достаточности.

В целом события отчетного года в сфере реализации права на мирные собрания внушают скорее оптимизм, нежели пессимизм. Граждане нашей страны и органы ее государственной власти постепенно приобретают важный опыт применения статьи 31 Конституции Российской Федерации. Ошибки на этом пути неизбежны. Важно, какие уроки способны извлечь из них мы все, общество и государство.

Одна из таких ошибок, причем ошибок коллективных, была совершена 6 мая отчетного года на Болотной площади в г. Москве. Неверно и опасно нарочито раздувать развернувшиеся в этот день события, искать в них некий заговор внешних и внутренних врагов России. Столь же неверно и опасно игнорировать уроки 6 мая, обеляя и оправдывая кого-либо из инициаторов и исполнителей насилия. Власть и ее представителей нельзя трогать руками ни при каких обстоятельствах. Но и власти позволено применять силу только в рамках закона и только в той мере, в которой это абсолютно необходимо. Эти простые истины необходимо усвоить всем, чтобы отрицательный опыт 6 мая, остался не более, чем эпизодом, а извлеченный из него урок пошел на пользу общему делу - практическому укреплению механизмов обеспечения прав граждан Российской Федерации.

9. Право избирать и быть избранным

Проблемы реализации этого основополагающего конституционного права в отчетном году продолжали оставаться в центре внимания государства и гражданского общества. Поиски оптимальных решений велись по двум направлениям - совершенствования законодательства о выборах и методов контроля за избирательным процессом. На первом направлении проявляли активность высшие органы исполнительной и законодательной власти, благодаря усилиям которых в законодательство уже вернулись или скоро вернутся не так давно изъятые из него положения о прямых выборах глав субъектов Российской Федерации, а также о смешанной системе избрания депутатов Государственной Думы, об избирательных блоках и др. На втором направлении инициативой владело гражданское общество, добивавшееся проверки информации о нарушениях, выявленных в ходе парламентских и президентских выборов. Государство же реагировало на такие попытки скорее под давлением активной части гражданского общества. В результате на первый план общественной жизни вышла проблема доверия к самому институту выборов. В меру своих сил и возможностей Уполномоченный на основе поступивших к нему жалоб и информации из других источников старался противодействовать попыткам исказить волю избирателей и тем самым дискредитировать институт выборов.

В декабре 2011 года к Уполномоченному поступила жалоба В., в которой сообщалось о том, что ректор Сургутского государственного университета (Ханты-Мансийский Автономный округ - Югра) своим приказом от 02.12.2011 г. N 874 обязал руководителей кафедр и служб университета обеспечить явку сотрудников и студентов на выборы в Государственную Думу и отчитаться об их голосовании.

Изучив поступившую жалобу, Уполномоченный пришел к выводу о том, что изданием этого приказа, ректор нарушил п. 3 ст. 3 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", гарантирующий добровольность участия граждан в выборах. В связи с этим Уполномоченный обратился к прокурору Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с просьбой о проверке изложенных в жалобе фактов.

Со своей стороны, прокуратура автономного округа по результатам проведенной проверки установила в действиях ректора нарушения положений указанного Закона и внесла в адрес директора департамента образования и молодежной политики ХМАО - Югры представление об их устранении, а также о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Приказом директора департамента от 07.02.2012 г. N 01-кад ректору Сургутского государственного университета объявлено замечание, а сам его приказ отменен. Таким образом, закон и справедливость восторжествовали через два месяца после выборов, что довольно быстро, по нашим стандартам, но все же недостаточно быстро для восстановления права избирателей самостоятельно решить за кого голосовать и голосовать ли вообще. Определить, в какой мере повлиял незаконный приказ ректора на волеизъявление сотрудников и студентов университета невозможно, но исключать, что повлиял - нельзя.

Приведенный выше эпизод оказался, к сожалению, единственным в отчетном году примером положительного решения, принятого государственным органом по обращению Уполномоченного в связи с фактом нарушения избирательного законодательства. Во всех остальных случаях обращения Уполномоченного даже в очевидных ситуациях либо отклонялись, иные из них по нескольку раз, либо банально "заматывались".

В своем докладе за прошлый год Уполномоченный рассказал об истории, приключившейся с рядовым избирателем К., обратившимся в ЦИК России с просьбой разобраться в том, почему использовавшиеся в Московской области агитационные плакаты одной из крупных партий были похожи на рекламные плакаты Избирательной комиссии той же области до степени смешения. (Подмеченное К. сходство оказалось и в самом деле поразительным.) Однако областная Избирательная комиссия, куда "по принадлежности" попала жалоба на ее же действия, никакого сходства не обнаружила. И обратилась в областную прокуратуру, а также в органы СК РФ и МВД России с требованием привлечь заявителя к уголовной ответственности за клевету. О том, что из этого вышло, Уполномоченный узнал только в отчетном году.

Адресаты обращения облизбиркома отнеслись к требованию о привлечении К. к уголовной ответственности за клевету очень серьезно. Поскольку же клевета на тот момент не была уголовно наказуемым деянием, взялись изучать вопрос о привлечении К. к административной ответственности. В итоге в возбуждении дела все же отказали, но лишь в связи с истечением срока давности. Тем самым К. благополучно избежал наказания, но с клеймом "клеветника" фактически остался. Видимо, чтобы неповадно было использовать свое законное право на обращение впредь.

В отчетном году копилка курьезов, связанных с рассмотрением жалоб граждан на нарушение их избирательных прав существенно пополнилась.

В июне отчетного года к Уполномоченному поступило обращение группы жителей пос. Фоминский Тутаевского района и депутатов Совета Тутаевского муниципального района Ярославской области. По мнению заявителей, в ходе второго тура голосования на выборах главы района были допущены грубые нарушения избирательного законодательства, выразившиеся в решении территориальной избирательной комиссии о признании недействительными итогов голосования на избирательном участке N 805. Подсчет голосов на этом участке, который произвела, участковая избирательная комиссия, свидетельствовал о явном превосходстве кандидата от оппозиции. Зато после того как итоги голосования на нем признали недействительными, победу одержал представитель правящей партии. С учетом этого понятно, что обстоятельства, в которых территориальной избирательной комиссией было принято решение, перевернувшее итоги выборов, оказались в центре общественного внимания. В ходе изучения этих обстоятельств выяснилось, что представитель ТИК, лично прибыв на избирательный участок N 805, не позволил членам УИК оформить протокол об итогах выборов после подсчета голосов. Вместо этого бюллетени с избирательного участка были доставлены в ТИК. Впоследствии именно это явилось основанием для признания ТИК голосования на 805 участке недействительным.

Уполномоченный незамедлительно обратился к Председателю Следственного комитета Российской Федерации с просьбой о проверке обстоятельств этого странного эпизода. На момент подписания доклада эта проверка проведена не в полной мере, а окончательное решение по обращению Уполномоченного не принято. Вполне допуская, что она может затянуться, Уполномоченный поддержал судебное обжалование злополучного решения ТИК, инициированное проигравшим кандидатом на должность главы му